VII SA/Wa 1684/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Dz. U. z 2000r., Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. po wznowieniu na wniosek H. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z dnia [...] znak: [...] uchylającą w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] znak : [...] i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. z 1974r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) - nakazującą H. rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9.34 x 6.18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji GINB z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] strony miały zapewnione prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu. Ww. decyzja organu została wysłana do H., jednakże nie została podjęta w terminie. Na skutek prawidłowego podwójnego awizowania przesyłki organ uznał powyższą przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 Kpa. tj. uznał ją za doręczoną z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Z tego względu, zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w ocenie organu jest nieuzasadniony. Odnosząc się do argumentu dotyczącego pominięcia pełnomocnika wnioskodawcy, adw. A.R. organ wyjaśnił, iż legitymował się on jedynie pełnomocnictwem szczególnym z dnia 09.06.2009r., które upoważniało wyłącznie do sporządzenia i podpisania skargi w imieniu H. do WSA w Warszawie na wcześniej zapadłą w sprawie decyzję organu z dnia [...] znak: [...]. Powyższe pełnomocnictwo nie upoważniało jednak do działania przed organem, a do akt sprawy na zasadzie art. 33 § 3 Kpa nie było dołączane inne pełnomocnictwo. Z tego względu, organ uznał powyższy zarzut także za bezzasadny. Po rozpatrzeniu wniosku H. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja z dnia 31 marca 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 kpa., w tym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa., na którą powołuje się strona skarżąca. Organ ponownie wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji organu z dnia [...] strony miały zapewnione prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu, a także decyzja została wysłana do H. Odnosząc się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu wysłania H. przesyłki, zawierającej w/w decyzję organu na adres w G. ul. [...], podczas gdy decyzja ostateczna dotyczy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...] organ wskazał, że H. w korespondencji kierowanej do [...] WINB wskazywał adres w G. przy ul. [...] nr [...]. Także w piśmie jego pełnomocnika adwokata A.R. z dnia [...] stanowiącym skargę do WSA w Warszawie na decyzje organu z dnia [...] widnieje adres w G. ul. [...] nr [...], a zatem powyższy zarzut nie mógł skutkować uchyleniem decyzji. Organ zaznaczył, że jego decyzja z dnia [...] została wysłana na w/w adres w G. ul. [...] nr [...], jednakże nie została podjęta w terminie. Z tego względu, stosownie do treści art. 44 kpa. organ uznał, iż została ona doręczona z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Organ stwierdził, iż zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżący nie zdołał obalić domniemania dokonania doręczenia zastępczego, jak również jego interwencja w Urzędzie Pocztowym nie wykazała jednoznacznie nieprawidłowości w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii braku posiadania skrzynki oddawczej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...] organ wskazał, iż twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu skrzynki pocztowej w kwietniu 2010 r., samo w sobie nie stanowi przesłanki uznania doręczenia zastępczego za nieskuteczne. Organ wskazał, że w dacie doręczania decyzji, jak i obecnie, istnieje obowiązek posiadania skrzynki pocztowej, ciążący na właścicielach lub współwłaścicielach nieruchomości czy budynków stanowiących odrębną nieruchomość. Organ podniósł, iż także argument, dotyczący pominięcia pełnomocnika wnioskodawcy, adwokata A. R. ponownie należy uznać za niezasadny. Z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynikało bowiem umocowanie do reprezentowana Skarżącego w całym zakresie postępowania administracyjnego, a do akt sprawy na zasadzie art. 33 § 3 Kpa nie było dołączane inne pełnomocnictwo. Organ nie zgodził się także z wywodami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że pełnomocnictwo do sporządzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nawet gdy sprawę prowadzi organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wywołuje skutek w każdym postępowaniu toczącym się z udziałem strony. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem strony, w każdym zatem postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika i w jakim zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, tj.: - art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie obalił domniemania dokonania doręczenia zastępczego przesyłki kierowanej do niego, podczas gdy w powyższym stanie faktycznym nie jest wiadomo na jaki adres listonosz pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, - art. 75 k.p.a poprzez, jego pominięcie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci przesłuchania świadka R.W. zam. ul. [...][...] G., na okoliczność ustalenia na jaki adres doręczył przesyłkę kierowaną do niego w dniu 9 kwietnia 2010 r., - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrania pełnego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, w tym ustalenia czy listonosz Urzędu Pocztowego G. pozostawił tzw. awizo pod adresem w G. ul. [...][...], czy pod adresem w G. ul. [...] pomimo, iż sam listonosz nie jest pewny miejsca pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], którą po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] uchylającej w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku parterowego zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...]. W pierwszym kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznej wyrażoną w art. 16 Kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W istocie rzeczy, decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób ( wyrok NSA z 15 lipca 1998 r. sygn. II SA 335/95, LEX nr 41768). To zaś oznacza, że zastosowanie każdego z przewidzianych kodeksem lub ustawą szczególnych trybów nadzwyczajnych prowadzących do wzruszenia decyzji ostatecznej, jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej możliwe jest wyłącznie w przypadkach ściśle przewidzianych przepisami regulującymi te tryby. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie wznowienia postępowania w pierwszej kolejności było dokonanie kontroli wstępnej wniosku o wznowienie, co stanowi pierwszy etap postępowania wznowieniowego i polega na sprawdzeniu czy wniosek o wznowienie oparty został na jednej z kodeksowych podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a Kpa, czy wniosek pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, oraz czy wniosek złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 Kpa. W niniejszej sprawie, wobec poczynionych ustaleń, iż spełnione zostały warunki z art. 148 kpa. dające podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja organu z dnia [...] postanowieniem z dnia [...] znak : [...] organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. wznowił postępowanie. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa. organ wznawia postępowanie, gdy strona nie brała czynnego udziału w postępowaniu. Z akta sprawy wynika natomiast, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] strony miały zapewnione prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu. Decyzja organu z dnia [...] została wysłana do wszystkich stron postępowania, w tym także do skarżącego, jednakże nie została podjęta w terminie. Ze względu na nie podjęcie przesyłki w terminie organ zastosował tzw. fikcję prawną doręczenia przyjmując, iż decyzja została doręczona skarżącemu zgodnie z art. 44 kpa. Wskazać należy, iż generalną zasada doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 K.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Od razu zauważyć trzeba, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Okoliczność ta musi być każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, aby możliwe było doręczenia urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata. Zapewnieniu tego warunku służy unormowanie zawarte w art. 41 § 1 K.p.a., zawierające obowiązek stron oraz ich przedstawicieli i pełnomocników zawiadamiania organu w toku postępowania o każdej zmianie swego adresu, natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu, w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. W świetle art. 63 § 2 i 41 § 1 K.p.a. adresem strony jest miejsce, gdzie strona faktycznie przebywa i w którym będzie możliwe, zgodnie z jej wolą, doręczenie pism urzędowych do niej adresowanych. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 K.p.a. doręczenie zastępcze, tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia. Zaakcentować trzeba, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony i jeśli uczynił zadość wszystkim wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach procesowych (wyrok WSA w Opolu z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Op 74/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji z dnia [...] wynika, iż przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu [...], natomiast jej awizacja powtórna nastąpiła w dniu [...]. Następnie wskutek nie podjęcia przesyłki przez adresata nastąpił jej zwrot do nadawcy w dniu [...]. Wobec prawidłowej dwukrotnej awizacji i nie podjęcia przesyłki w terminie przez skarżącego słusznie organ stosownie do treści art. 44 § 4 K.p.a. uznał doręczenie decyzji za dokonane z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Jak trafnie podniósł organ także interwencja skarżącego w Urzędzie Pocztowym nie wykazała jednoznacznie nieprawidłowości w tym zakresie. Z odpowiedzi Urzędu Pocztowego z dnia [...] wynika bowiem, iż "obecnie nie można jednoznacznie potwierdzić ani wykluczyć sytuacji nieprawidłowego doręczenia omawianej przesyłki". Z informacji natomiast uzyskanej przez organ od Urzędu Pocztowego wynika, że miejscem pozostawienia awizo dla skarżącego była oddawcza skrzynka pocztowa. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 z późn. zm.) właściciel lub współwłaściciele nieruchomości, której częścią składową jest budynek lub budynek stanowi odrębną nieruchomość są obowiązani umieścić oddawczą skrzynkę pocztową. Wskazać zatem należy, iż zarówno w dacie doręczenia decyzji, jak i obecnie, istnieje obowiązek posiadania oddawczej skrzynki pocztowej ciążący na właścicielach lub współwłaścicielach nieruchomości czy budynków stanowiących odrębną nieruchomość (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OZ 395/09). Słusznie zatem organ przyjął, iż kwestia braku posiadania skrzynki oddawczej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...], nie mogła obalić domniemania dokonania doręczenia zastępczego przedmiotowej decyzji. Jak trafnie zauważył organ także zarzut skarżącego dotyczący wysłania mu przesyłki na adres w G. ul. [...] podczas, gdy decyzja ostateczna dotyczyła budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. [...] nr [...] jest nieuzasadniony i nie mógł wywołać zamierzonego skutku. Z akt sprawy wynika bowiem, że w korespondencji jaką skarżący kierował do [...] WINB wskazywał jako adres ul. [...] nr [...] w G. Zauważyć zatem należy, że skarżący nie wskazał adresu inwestycji jako adresu do korespondencji, na który ma być przekazywana korespondencja do niego. Nie zawiadomił także organu o ewentualnej zmianie adresu jaki wskazywał w dotychczas kierowanych do organu pismach na inny adres do korespondencji. Obowiązkiem zaś strony i jej pełnomocników jest zawiadomienie organu w toku postępowania o każdej zmianie swojego adresu bądź też o zmianie swojego adresu bądź też o zmianie adresu do korespondencji, czego skarżący nie uczynił. Prawidłowo zatem organ przesłał skarżącemu kierowaną do niego korespondencję na adres wskazany w pismach, a doręczenie pod dotychczasowym adresem wywołuje skutek prawny. Także pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia [...] stanowiącym skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB z dnia [...] wskazał jako adres ul. [...] nr [...] w G. W świetle poczynionych przez organ ustaleń bezsprzecznie wynika, że podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia decyzji zamiast na adres w G. przy ul. [...] nr [...], gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy budynek na adres w G. ul. [...] nie mógł również skutkować uchyleniem decyzji organu z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii pominięcia jego pełnomocnika w sprawie wskazać należy, iż adwokat A.R. legitymował się pełnomocnictwem szczególnym z dnia 9 czerwca 2009 r., które upoważniło wyłącznie do sporządzenia skargi do Sądu, a nie do reprezentowania strony w każdym postępowaniu, w tym postępowaniu administracyjnym. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem strony, w każdym zatem postępowaniu powinna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika i w jakim zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SAB/Wr 2/10). W ocenie Sądu orzekającego niczym nieuzasadnione pozostaje więc żądanie strony skarżącej domagającej się, aby organ wznowił postępowaniu ze względu na brak jego czynnego udziału w postępowaniu i uchylił decyzję własną z dnia [...]. W świetle poczynionych przez organ ustaleń bezsprzecznie wynika, iż skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu. Prawidłowo także i skutecznie została mu doręczona decyzja w trybie art. 44 kpa., a powyższego domniemania dokonania doręczenia zastępczego skarżący w żaden sposób nie zdołał obalić. W ocenie Sądu, wobec prawidłowych ustaleń organu, że decyzja GINB z dnia [...] znak : [...] nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 kpa., w tym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. słusznie organ odmówił jej uchylenia. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).