VII SA/Wa 1693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]. Decyzja GINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] (bezpośrednio przy granicy działek nr [...]) położonej przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego (właściciela działki nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty, zaś wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 136/14 WSA w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia 6 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł do Wojewody [...] sprzeciw od decyzji Starosty [...] wskazując, że została ona wydana bez wymaganego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym decyzją z dnia [...] lutego 1979 r. do rejestru zabytków Zespołu Kanału [...]. W związku z powyższym Prokurator wniósł o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosty. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę garażu została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, ponieważ od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Opisaną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania uregulowane w art. 145-153 k.p.a. jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. GINB podzielił ocenę Wojewody, że inwestor spornego garażu nie posiadał pozwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1623 według stanu na dzień wydania decyzji) i w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Spełniona więc została przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem inwestor nie posiadał pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przeprowadzenie prac budowlanych. Dalej GINB wyjaśnił, że przepis art. 146 k.p.a. określa negatywne przesłanki, stojące na przeszkodzie do uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych. Stosownie do brzmienia art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. została doręczona stronom w dniu 16 grudnia 2013 r., co oznacza, że w dniu 16 grudnia 2018 r. upłynęło pięć lat od dnia jej doręczenia. To z kolei wskazuje, że jakkolwiek decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, to mając na uwadze treść art. 146 § 1 k.p.a. brak jest możliwości jej uchylenia. W obszernej, własnoręcznie sporządzonej skardze [...] nie zgodził się z decyzją GINB. Wniósł o jej uchylenie w całości jako sprzecznej z prawem. Wyjaśnił, że Starosta [...] nie wziął pod uwagę argumentów, że pomiędzy działką inwestora, a działką skarżącego nie ma prawidłowo ustalonej granicy "po której mogłaby [...] budować garaż". Wskazał, że od lat toczy się spór sąsiedzki o tę granicę, a w takiej sytuacji Starosta nie powinien był wydawać decyzji o pozwoleniu na budowę garażu. Działka nr [...] na gruncie posiada dwie granice z różnicą 40 cm. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Ponieważ przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego, wskazać należy, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że wydanie przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę spornego garażu na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę [...] naruszało prawo, bowiem nie było poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydanego przez właściwy organ konserwatorski. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że działka, na której zlokalizowany jest budynek garażowy znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych Zespołu Kanału [...] (decyzja o wpisie z dnia [...] lutego 1979 r.). W sprawie wystąpiła zatem przesłanka wznowienia, o której mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Sąd orzekający podziela powyższe stanowisko. Tym niemniej art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten nakazuje więc organowi badanie w pierwszej kolejności, czy z uwagi na upływ terminu w nim określonego w ogóle jest możliwe zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Innymi słowy upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza uchylenie lub odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę garażu, została doręczona wszystkim stronom postępowania tego samego dnia tj. 16 grudnia 2013 r., co oznacza, że termin pięciu lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 16 grudnia 2018 r. Na okoliczność upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji wskazał również Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] składając, pismem z dnia 6 lutego 2019 r. sprzeciw do Wojewody [...]. W wyrokach NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227 oraz z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 5954251, a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410 zauważono, że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045 jednoznacznie wyjaśnił, że: "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty". W świetle powyższego nie budzi wątpliwości prawidłowe przyjęcie przez organy, że w rozpatrywanym przypadku przekroczony został termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a., co implikowało konieczność zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Według tego przepisu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostają obszerne wywody skargi zmierzające wyłącznie do wykazania, że decyzja o pozwoleniu na budowę w ostrej granicy działek spornego garażu w ogóle nie powinna być wydana, gdyż od wielu lat trwa spór o przebieg granicy między działką inwestora, a działką skarżącego. W tym stanie rzeczy z przyczyn opisanych wyżej Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.