VII SA/Wa 1700/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Wiech-Baranowska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P.T. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Sygnatura akt VII SA/Wa 1700/13 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak[...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B. i Z. B. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] klasy G o skrajni pionowej 4,60-4,20 m w km 19+311,25 - zjazd z pasem wyłączenia w km 19+314,00 - 19+282,75, wyjazdem w km 19+282,75 oraz dodatkowym pasem ruchu w km 19+169,30 - 19+365,85 - zlokalizowanego na działce nr [...] w L. gmina [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. B. i Z. B. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] klasy G zlokalizowanego na działce nr [...] w L., gmina [...]. Pismem z dnia 26 marca 2013 r. K. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zależy od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego w danym przypadku ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie określonego obiektu budowlanego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na działce nr ewid. [...] w L., której część podlegająca przebudowie nie graniczy z działką o nr ewid. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni. Z uwagi na charakter omawianej inwestycji ustalenie interesu prawnego wnioskodawczyni może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm. w brzmieniu w dniu 29 sierpnia 2002 r.). Prace budowlane zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], polegają m. in. na poszerzeniu drogi. Jednak nowo zaprojektowana krawędź jezdni drogi wojewódzkiej znajduje się w odległości większej niż 8 m od granicy działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja nie powoduje żadnych zmian w możliwości zagospodarowania działki nr ewid. [...] w L., należącej do wnioskodawczyni. Tym samym K. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., nr [...], a w związku z tym nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania powyższej decyzji Wojewody [...]. Organ zwrócił również uwagę, na fakt, że K. W. nie wskazała w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny i konkretny interes prawny. Stąd też odmówił wszczęcia na wniosek K. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...]. Dodał, że wnioski K.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. były już rozpatrywane przez GINB , który odmówił wszczęcia postępowania w tych sprawach. Ponadto wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, należy podtrzymać stanowisko GINB, wyrażone w poprzednich rozstrzygnięciach. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie wystąpiła K. W. Po ponownej analizie akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu postanowienia organ powtórzył argumentu wskazane podczas pierwszego rozpoznania sprawy. Dodał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty merytoryczne, dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002r., Nr [...], z uwagi na stwierdzony w niniejszym postępowaniu brak przymiotu strony u K. W., pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję wniosła K. W. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W dniu 17 października 2013 r. skarżącej zostało przyznane prawo pomocy m.in. poprzez ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Pełnomocnik r. pr. P. T. pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. w uzupełnieniu skargi wskazał, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie: a) art. 15 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, a zamiast tego ograniczenie się przez organ jedynie do powielenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści uzasadnienia postanowienia wydanego w I instancji, co powoduje iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako takie jest dotknięte wadą nieważności; b) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zostało zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia przez tego samego pracownika organu, który prowadził postępowanie w I instancji, na co wskazują oznaczenia postanowień organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r., pomimo iż pracownik, który prowadził postępowanie w I instancji podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w rzeczywistości stanowi powielenie treści uzasadnienia postanowienia wydanego w I instancji; c) art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. , art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania ze względu na odmówienie skarżącej przymiotu strony w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustalenie zasadności wyprowadzenia przez skarżącą interesu prawnego w sprawie, w świetle powołanych przez nią okoliczności i dowodów, wymagało przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego dotyczącego tej kwestii, a zatem nie mogło być dokonane już na wstępnym etapie, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia, mimo że nie było ku temu podstaw prawnych; d) naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 144 kodeksu cywilnego poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...], w sytuacji gdy stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, zaś ww. decyzja Wojewody [...] zezwala na budowę inwestycji powodującej określone uciążliwości w strefie przekraczającej granice działki, na której jest realizowana i dotyczy interesu prawnego skarżącej, której nieruchomość znajduje się w strefie uciążliwego oddziaływania inwestycji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało odmówieniem wszczęcia postępowania; e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia przez Sąd w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Wniósł ponadto o rozważenie możliwości uchylenia przez Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienia wydanego w I instancji jako postanowienia również naruszającego przepisy prawa, gdyż w ocenie skarżącej niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawą prawną orzeczenia organu wydającego postanowienie pierwszoinstancyjne, był przepis zawarty w art. 61a K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje, że orzec można o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...]. Wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była już bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącej. Ponadto kwestia wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] z wniosku K. W. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/05, oddalił skargę K. W.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...]. Dodatkowo kwestie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...] badał po raz drugi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/13, oddalił skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] , utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. W niniejszej sprawie zatem mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Ponadto należy wskazać również na przepis art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W tym stanie rzeczy organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicate, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Ponowna kontrola ww. decyzji stanowiłaby także naruszenie wskazanego wyżej przepisu art. 170 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez niedokonanie przez organ ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Zdaniem Sądu okoliczność, że organ w treści postanowienia powtórzył argumenty zawarte w postanowieniu I instancji nie wskazuje na okoliczność, iż sprawa nie została poddana ponownej kontroli. Należy pamiętać, że w niniejszej sprawie zastosowana została instytucja ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 144 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez tego samego pracownika organu, który prowadził postępowanie w I instancji, na co wskazują oznaczenia postanowień organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. Z treści zaskarżonych postanowień wynika, że podpisały ją inne osoby. Sama podobna treść znaku decyzji nie wskazuje, że postępowanie odwoławcze prowadzone było przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że uwzględnienie ich naraziłoby organ na naruszenie ww. przepisów 156 § 3 K.p.a. i art. 170 p.p.s.a. Z tego względu nie można uznać je za zasadne. W tym stanie rzeczy należało orzec, że skarga jest nieuzasadniona, a wobec tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, skargę należało oddalić. Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. Pkt II. wyroku orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a.