VII SA/Wa 1703/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1703/16 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w części dotyczącej ulicy [...] w W. wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] dla której Sąd Rejonowy [...] w W. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], stanowiącej część ul. [...] w W., wymienionej w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały pod poz. [...], 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Rady Miasta [...] kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2015. 460 ze zm.) - dalej: "u.d.p." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na odcinku obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...], wymienionej w pozycji [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r,, w sytuacji gdy ulica [...] w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] (KW nr [...]) stanowiącej własność skarżącej, a zatem po działce nie stanowiącej własności gminy, tj. [...], w związku z czym droga ta nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozycji [...] załącznika nr [...] do tej uchwały, dotyczącej zaliczenia ulicy [...] w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...] oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że prawo własności działki gruntu o numerze [...] zostało nabyte przez spółkę [...] S. A. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1991 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] przed notariuszem w [...] Biurze Notarialnym w [...], Oddział w W. B. R., a następnie zbyte w dniu [...] grudnia 2011 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o. o, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Gospodarczy KRS zarejestrował zmianę nazwy spółki z [...] Sp. z o.o. na [...]Sp. z o.o. Następnie prawo własności działki gruntu o numerze [...] zostało zbyte na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2016 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. Aktualnie dla tej nieruchomości (i innych działek) prowadzona jest księga wieczysta o numerze: [...]. Skarżąca przywołała treść art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści przepisu art. 2a u.d.p. dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W ocenie Skarżącej, aby przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] został uznana za skuteczną i ważną, działka ewidencyjna o numerze [...] powinna stanowić najpóźniej na dzień [...] stycznia 2005 r. własność gminy tj. Miasta [...], co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Działkć oznaczona numerem [...] stanowiła wówczas własność spółki [...] S. A. (od 1991 roku). Skarżąca podniosła również okoliczność, że przez okres objęty przedmiotową sprawą następował cały czas obrót prawny w/w działką gruntu, tj. sprzed; nieruchomości, obciążenia hipoteką na rzecz wierzycieli poprzednich właścicieli przedmiotowej działki, co szczegółowo wynika z odpisu pełnego księgi wieczystej numerze: [...]. Ponadto spółkę [...] Sp. z o.o. chroni rękojmia publiczna ksiąg wieczystych. W dacie nabycia prawa własności działki gruntu o numerze [...], w księdze wieczystej o numerze [...], jako właściciel wpisana była spółka [...] Sp. z o.o. (dawniej [...]Sp. z o.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. 2013. 707 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].09.2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych, w części dotyczącej ulicy [...] w W. wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...]. Sąd stwierdził nieważność nadania kategorii drogi publicznej w całym jej przebiegu, pomimo, że skarżąca spółka [...] wnosiła jedynie o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym ww. ulicy we fragmencie zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] ujawnionej w księdze wieczystej pod numerem [...], do której skarżąca wykazała swój tytuł prawny w postaci prawa wieczystego użytkowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd stwierdził, że zasady i procedurę w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 cyt. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według powyższej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Natomiast w art. 2a ust. 2 przywołanej ustawy ustawodawca wskazał jednoznacznie, że drogi gminne stanowią własność gminy. Mając na uwadze treść zacytowanych wyżej przepisów Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W konsekwencji droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawało to , że część ul. [...] w W., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a jej użytkownikiem jest Prezydent [...], co potwierdza wypis z księgi wieczystej [...]. Skoro Gmina nie legitymowała się prawem własności ww. gruntu, po których droga przebiega, to, zdaniem Sądu, nie było podstaw prawnych do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. W dniu [...] kwietnia 2017 r. wpłynęła do Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga kasacyjna Rady [...] od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1703/16, z dnia 23 lutego 2017 r., (doręczonego w dniu [...].03.2017 r.), w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych. Sądowi pierwszej instancji Rada zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez naruszenie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej p.p.s.a. i wydanie wyroku przekraczającego granicę sprawy (zaskarżenia), co polega na stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przebieg ulicy [...] na gruntach znajdujących się poza działką o nr ew. [...] (księga wieczysta: [...]), a także w konsekwencji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez domniemane przyjęcie przez Sąd, że można rozstrzygać skargę z pominięciem zasady wyrażonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającej na ograniczeniu możliwości skutecznego zaskarżenia do sytuacji, w których skarżący wykaże swój interes prawny. Rada [...] wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w ten sposób, aby ograniczyć jego działanie wyłącznie do fragmentu ulicy [...] zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Zdaniem Rady rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obejmujące cały przebieg ulicy [...] wykracza poza granice skargi, naruszając w ten sposób przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. a także narusza zasadę wyrażoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na możliwości skutecznego zaskarżenia wyłącznie w sytuacji, kiedy skarżący wykaże swój interes prawny w sprawie. Skarżący nie mając tytułu prawnego do gruntów, na których zlokalizowana jest ulica [...], poza fragmentem wskazanym w skardze do WSA, nie może tym samym wykazać swego interesu prawnego, czego w istocie nie próbuje nawet uczynić, a co, jak można domniemywać, uczynił za niego Sąd pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o. o Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności w/w uchwały jedynie w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...] w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze: [...] do kategorii drogi gminnej. Mając jednak na uwadze zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] spółka [...] Sp. z o. o. nie widzi swojego interesu prawnego w zajęciu merytorycznego stanowiska w zakresie zarzutów i argumentów podniesionych przez Organ w skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Przepis ten został wprowadzonym ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r. poz. 658). Stosowanie do art. 2 tej ustawy ma on zastosowanie również do spraw wszczętych przed wejściem ustawy zmieniającej. Powyższa regulacja, wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i podyktowana została względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a.,bowiem z art. 2a ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jednak wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała, którą zalicza się drogę do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (por. powołane wyżej wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 796/15). Wprawdzie przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi", ale w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 393/06; z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06; z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1155/04 i z dnia 3 lipca 2015 r. Przepis art. 103 ust. 2 został zawarty w odrębnym akcie prawnym i służył innym celom niż kategoryzacja dróg w obecnym ujęciu normatywnym. Przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg dotyczą innej kwestii materialnoprawnej. W konsekwencji, przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14). Przepis ten nie prowadzi też do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1908/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nabycie własności takiej nieruchomości następuje przecież ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999r., dopiero w razie wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Skoro skarga kasacyjna okazała się skuteczna, Sąd pierwszej instancji orzekł, jak w sentencji, czyli na podstawie art. 179a ppsa (w trybie autokontroli) uchylił zaskarżony wyrok w całości, a także stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o n ew. [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą o nr [...], stanowiącej część ul. [...] w W., wymienionej w załączniki nr [...] zaskarżonej uchwały pod poz. [...].