VII SA/Wa 1706/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2011 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania A. W. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2011 r. (nr [...]) udzielającą, na podstawie art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane, K. T. pozwolenia na użytkowanie części budynku (wym. 7,40 x 7,60 m), służącej jako pomieszczenie gospodarcze, dobudowanej samowolnie od strony wschodniej do budynku na działce o nrew. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ ustalił, że budynek realizowany był w 2 etapach. Część o wymiarach 15,10 m x 7,60 m powstała w latach 1985-1986 jako budynek gospodarczy, zaadaptowany w 1987r. na przetwórnię chrzanu zgodnie z decyzją z [...] grudnia 1987r. co - jak wskazał organ - świadczy o jego legalności. Druga część budynku o wym. 7,40 m x 7,60 m powstała natomiast w latach 1992-1993 bez pozwolenia na budowę, z przeznaczeniem na przetwórnię warzyw. Od maja 2008r. przetwórstwo warzyw zlikwidowano, a budynek jest obecnie pomieszczeniem gospodarczym służącym do przechowywania urządzeń wykorzystywanych kiedyś do produkcji. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. organ powiatowy nałożył na B. i K. T. obowiązek dostarczenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej zawierającej ocenę techniczną i opinię o zgodności robót z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie budowy, z uwzględnieniem obecnego przeznaczenia obiektu oraz inwentaryzacji geodezyjnej. Po zbadaniu przedłożonej dokumentacji, decyzją z [...] grudnia 2009r. organ umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona decyzją organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ powiatowy wydał ww. decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała Nr [...] z dn. 1992r. Rady [...]) obowiązujący w dacie budowy, jak i obecny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...] (uchwała Nr [...]) nie wykluczają sytuowania na tym terenie budynków gospodarczych. Plan z 1992r. na obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej dopuszczał utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi (mieszkaniowa wraz urządzeniami I stopnia obsługi oraz usługowa w zakresie ochrony zdrowia). Zdaniem organu dobudowa nie koliduje z ww. funkcjami. Obecny plan dopuszcza budowę budynków gospodarczych i usługowych w bocznej lub tylnej granicy działki. Odnosząc się do zarzutu naruszenia rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62) organ wskazał, że § 13 ust. 1 dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej i jest zgodne z miejscowym planem. Zgodnie z ust. 2 w wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Organ wskazał, że z dwóch złożonych przez inwestora inwentaryzacji wynika, iż wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki, a ściana znajdująca się w ostrej granicy z działką sąsiednią nie ma okien i drzwi. Wyjaśnił, że odmówił wydania kserokopii inwentaryzacji, gdyż są one chronione prawem autorskim i ich reprodukcja jest zabroniona. Nadto, inwentaryzacja architektoniczna nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie jest sporządzona przez uprawnione organy państwowe, natomiast jeśli sporządziła ją uprawniona osoba stanowi dowód w sprawie. Organ stwierdził, że skarżący miał możliwość zapoznania się z całą dokumentacją, o czym był informowany przez organ I instancji. Z protokołów przyjęcia ustnych wyjaśnień wynika, iż skarżący wielokrotnie zapoznawał się z aktami i brał czynny udział w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję złożył A. W., zarzucając naruszenie: 1. art. 136 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a. przez błędne ustosunkowanie się do zarzutu opisanego w p. 1 odwołania oraz naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, zasady udzielania informacji i wysłuchania stron, 2. art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. i § 12 i § 13 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. przez ich niezastosowanie. Zarzucił również naruszenie interesu prawnego skarżącego przez nie wydanie nakazu rozbiórki dobudówki i wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt VII SA/Wa 2336/09, uchylenie obu rozstrzygnięć i nakazanie rozbiórki spornej części obiektu. Skarżący podkreślił, że wbrew art. 73 k.p.a. i art. 74 k.p.a. bezprawnie odmówiono mu wydania kserokopii inwentaryzacji architektonicznych. Okoliczność, iż reprodukcja tych dokumentów jest zabroniona nie oznacza niemożności wydania ich odpisów. Nadto, argumentacja dotycząca dokumentu nieurzędowego zawiera wewnętrzną sprzeczność, skoro organ może powoływać się na tego rodzaju dowód, to strona ma prawo otrzymać jego odpis. Tym samym naruszono art. 74 k.p.a., wobec nie wydania postanowienia, na które służy zażalenie. W konsekwencji stanowi to naruszenie art. 6 i 7 kpa. Nie informowano zatem wyczerpująco strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, co miało wpływ na ustalenie jej praw. Nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co narusza art. 9 i 10 kpa. Skarżący wskazał, że ze zdjęć wynika, iż ściana ww. budynku jest niepełna, gdyż ma zamaskowane otwory okienne, nie spełnia zatem warunków odporności ogniowej, nie ma elewacji, co narusza § 12 i § 13 warunków technicznych z 3 lipca 1980 r., a to powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Nadto, działka nr [.. ]zgodnie z planem z [...] grudnia 1982 r. znajdowała się na obszarze przeznaczonym na lasy i parki leśne, a zgodnie z planem z 1992 r. na terenie (MU-20) o funkcji mieszkaniowo usługowej. Dobudowa nie jest więc zgodna z żadnym z ww. planów. W tej sytuacji zgodnie z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy konieczne było nakazanie rozbiórki i nie było potrzeby badania, czy obiekt spełnia kryteria z art. 37 ust. 1 pkt 2. Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt VII SA/Wa 2336/09 skarżący wskazał, że ww. sprawie Sąd stwierdził m.in., iż wniosek skarżącego o zbadanie zgodności z prawem budynków inwestora, obejmuje również inne obiekty znajdujące się na tej działce. Zdaniem skarżącego, nie mogą istnieć w obrocie prawnym dwa orzeczenia wzajemnie się wykluczające, dlatego w niniejszej sprawie należy uwzględnić ww. wyrok. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty były uzasadnione. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] maja 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2011 r. udzielającą, w trybie art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 1974r. Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie ww. części budynku gospodarczego (wym. 7,40 x 7,60 m). W związku z powyższym w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 37 ww. ustawy. Oznacza to, że organy przed przystąpieniem do legalizacji takiego obiektu lub jego części zobowiązane są jednoznacznie wykluczyć istnienie przesłanek do przymusowej rozbiórki wymienionych w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 37. Nie było kwestionowane, że części budynku (wym. 7,40 x 7,60 m), będąca przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie powstała w latach 1992-1993. Organy miały zatem obowiązek rozważenia po pierwsze, czy obiekt ten - pełniący funkcje gospodarczo magazynowe - znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującym w tym okresie Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia 1992r. [...] przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę. Po drugie, czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu, postępowanie w powyższym zakresie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Wskazać bowiem należy, że o ile plan z 1992r. na obszarze [...] preferował m.in. funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i dopuszczał lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, co - wbrew zarzutom skargi - wyłącza zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., to jednak dla wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 niezbędne było jednoznaczne wykazanie, że obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, jak i niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Na gruncie niniejszej sprawy przytoczyć należy wyrok z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 911/05, LEX nr 265785, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Takiej argumentacji organy jednak nie przedstawiły. Analizując zgodność obiektu z wymogami § 13 ust 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. powołano bowiem ustalenia dwóch inwentaryzacji architektonicznych, w tym w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz braku okien i drzwi w ścianie granicznej. Tym niemniej uszło uwadze organów, że w tejże ścianie graniczącej bezpośrednio z działką skarżącego znajdują się otwory o nieustalonym charakterze, o których nie wspomina zarówno inwentaryzacja sporządzona przez mgr inż. arch. K. L., jak i inwentaryzacja arch. J. K.. W konsekwencji organy nie wykazały, że w sprawie nie miał zastosowania art. 37 ust.1 pkt 2 ww. ustawy, w zakresie pogorszenia warunków użytkowych na działce skarżącego, co z kolei oznacza, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Organy winny mieć przy tym na względzie, że w sytuacji, gdy obiekt odpowiada treści art. 37 ust. 1 pkt 2, ale możliwe jest w drodze zmian lub przeróbek wyeliminowanie stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to winna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek skargi o nakazanie przez Sąd rozbiórki spornego obiektu, nawet w sytuacji jednoznacznego ustalenia, że takie przesłanki w niniejszej sprawie istniały. Wyjaśnić bowiem należy, że sąd administracyjny orzeka o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. W orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu i z tą chwilą kończy się rola sądu administracyjnego, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.