VII SA/Wa 1706/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U .z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M K. i A. K. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdzającej, po wszczęciu postępowania na wniosek L. K., nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r., [...], oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia biurowe na działce nr ew. [...], obr. [...] , położonej przy ul. [...] w [...]. Podniósł, że uprzednio toczyło się postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji z [...] marca 2010r., w którym ostatnią z zapadłych decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił decyzję z [...] listopada 2011 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ww. inwestycję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 13 marca 2012 r. L. K. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...]marca 2010 r. wobec pominięcia go jako strony oraz naruszenia szeregu przepisów prawa, w tym dotyczących lokalizacji miejsc postojowych i wskaźników urbanistycznych. Dodał także, że sporna inwestycja powstała samowolnie. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]stycznia 2012 r., stwierdził, iż badana decyzja rażąco narusza art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem w dniu jej wydania w budynku zmieniono już sposób użytkowania. Dodał, że organ I instancji winien wiedzieć o działaniach PINB dotyczących obiektów na tej nieruchomości. Podał, że decyzję wydano pomimo braku akt archiwalnych, a zatem organ ich nie przeanalizował pod kątem legalności obiektów. Podkreślił, że pozostawienie w obiegu prawnym ww. decyzji doprowadziłoby do sanowania licznych samowoli budowlanych na tej działce, co byłoby nie do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym. Zdaniem Wojewody rażąco naruszono również art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż organ nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia niezgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Wspominaną na wstępie decyzją organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazał, że wnioskodawca swój interes prawny do udziału w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. wywodzi z prawa współwłasności działki nr ew. [...]- sąsiadującej z działką inwestycyjną nr ew. [...], oraz działki nr ew. [...]- stanowiącej drogę dojazdową do działek nr ew. [...],[...]i [...]. W ocenie organu zakres spornej inwestycji nie ogranicza L. K. w możliwości zagospodarowania jego działki w większym stopniu niż miało to miejsce przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Działka nr ew. [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca, nie znajduje się w obszarze oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wnioskodawca nie ma zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy w kwestionowaniu ww. decyzji. Jego interesu prawnego nie można wywieść również z prawa współwłasności działki drogowej, gdyż nie jest to działka budowlana. Postępowanie należało więc umorzyć ze względu na jego bezprzedmiotowość Skargę na powyższą decyzję wniósł L. K.z, zarzucając naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, iż możliwe jest umorzenie postępowania dotyczącego oczywiście niezgodnej z prawem decyzji, w sytuacji, w której wszczęte na wniosek postępowanie dotyczące wskazanej niezgodności z prawem mogło zostać zainicjowane przez podmiot nieuprawniony, 2. art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. wobec nierozpatrzenia kwestii niezgodności z prawem decyzji uchylanej przez organ I instancji w toku nadzoru; 3. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. wobec niezawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez organ powiatowy postępowania dot. samowoli budowlanej; 4. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 cyt. ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości z funkcji użytkowej - przynależności do mieszkań prywatnych na funkcję usługowo-biurową nie wywołuje skutków dla sąsiednich nieruchomości, w szczególności zwiększony ruch pieszy i zmotoryzowany na drodze dojazdowej stanowiącej współwłasność wnioskodawcy, w utrzymaniu której partycypuje; 5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące konwalidowaniem niezgodnej z prawem decyzji na skutek zaniechania przekazania sprawy dotyczącej istotnego naruszenia prawa do ponownego rozpatrzenia; 6. art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisał samowolne działania inwestorów i podkreślił, że Wojewoda [...]i wszczął postępowanie z urzędu. Pomimo pozornego wskazania, że postępowanie prowadzone jest na wniosek. Podał, że uprzednio toczyło się postępowanie wznowieniowe, w którym skarżący faktu tego nie podnosił, ponieważ zapadła korzystna dla niego decyzja. Skarżący wskazał, że żadne z wniesionych przez niego pism nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Następnie powołał orzecznictwo wskazujące, że organ winien toczyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Zdaniem skarżącego niniejsze postępowanie winno być zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej spornych obiektów. Do zarzutu opisanego w punkcie 5 petitum skarżący dodał, że zakres zmian w projekcie w porównaniu ze stanem prawnym nieruchomości jest znaczny i istotnie wpływa na jego nieruchomość. Nadto, wadliwość decyzji wynika nie tyle z miejsc parkingowych co kwestii zabudowy w obszarze znajdującym się pod ochroną konserwatorską. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeśli mogły mieć one wpływ na wynika sprawy, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalejppsa. Kontrolując zaskarżoną decyzję w ramach powyższych kryteriów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego. Zakwestionowaną przez L. K. decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. i umorzył postępowanie organu I instancji uznając, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. W związku z powyższym na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli organu w zakresie przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Przesłanki te podlegają badaniu na każdym etapie postępowania, a więc obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot niemający statusu strony organ winien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia. Jeśli do takiego wniosku dojdzie organ odwoławczy winien zakończyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie jednak, jeżeli istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. Ustalenie przesłanek negatywnych w tym zakresie powoduje bowiem niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę (tu wraz ze zmianą sposobu użytkowania) przymiot strony ustala się tak jak w postępowaniu zwyczajnym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu toczący się w przedmiocie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Przez obszar oddziaływania wskazany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Do uznania właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości (a także o stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia) konieczne jest zatem ustalenie, czy nieruchomość ta znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, a przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisami takimi mogą być - między innymi - przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które pozwalając na sytuowanie obiektu budowlanego w pobliżu granicy nieruchomości stwarzają jednocześnie określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości (por. § 12 i 13 tego aktu). Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych w takim przedmiocie, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Jedynie bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa - jak już zaznaczono wyżej - dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1772/11, LEX nr 1270189 oraz z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2182/11, LEX nr 1340211). W ostatniej z opisanych sytuacji można mówić tylko o interesie faktycznym. Nie chodzi zatem o odczuwanie skutków i uciążliwości spowodowanych funkcjonowaniem obiektu. Kwestionując w skardze stanowisko organu odwoławczego co do braku oddziaływania spornej inwestycji na zagospodarowanie jego działek wskazał, że zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości z funkcji użytkowej (przynależnych uprzednio do mieszkań prywatnych) na funkcję usługowo-biurową wywołuje skutki dla nieruchomości sąsiednich w postaci, miedzy innymi, zwiększonego ruchu pieszego i zmotoryzowanego na drodze dojazdowej stanowiącej współwłasność wnioskodawcy, a także w utrzymaniu której partycypuje. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać trzeba, że intensyfikacja ruchu na drodze wewnętrznej jaką stanowi działka nr ew. [...]wprawdzie może powodować, że skutki i uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego obiektu będą odczuwalne również na działce nr ew. [...] (leżącej na końcu ciągu komunikacyjnego prowadzącego przez działkę inwestycyjną), niemniej okoliczności te świadczą jedynie o interesie faktycznym skarżącego w niniejszej sprawie. Niewątpliwie zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego o współwłasności (zob. art. 195, 199 i 206 k.c.) skarżący, jak każdy ze współwłaścicieli, jest uprawniony do posiadania rzeczy wspólnej w takim zakresie, jaki nie wyłącza takiego samego posiadania innych współwłaścicieli, a więc posiadania wespół z nimi. Jednak jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale Całej Izby Cywilnej z 28 września 1963 r., III CZP 33/62 (OSNCP 1964, Nr 2, poz. 22) "Takie obiekty jak wspólna droga mogą być współposiadane w taki sposób, że każdy ze współwłaścicieli korzysta wprawdzie z całej rzeczy wspólnej, ale niezależnie od tego korzystania przez pozostałych współwłaścicieli. Korzystanie przez jednego ze współwłaścicieli nie ogranicza więc w takim samym korzystaniu pozostałych uprawnionych współwłaścicieli". Ewentualne bardziej intensywne wykorzystywanie wspólnej drogi po zmianie sposobu użytkowania ww. obiektu nie ograniczy więc praw skarżącego do korzystania z tej drogi, jak i możliwości zagospodarowania działki [...]. Nie można było zatem podzielić stanowiska, że skutkiem realizacji robót budowlanych zatwierdzonych badana decyzją - co wymaga podkreślenia - przewidzianych tylko wewnątrz spornego obiektu oraz obowiązywania szczególnych przepisów dojdzie do ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy. Takich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zdaniem Sądu, nie powoduje również podnoszone we wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania usytuowanie miejsc postojowych na działce inwestycyjnej, skoro badana decyzja kwestii tej nie dotyczyła. Prawidłowe było zatem stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zakres spornej inwestycji nie ogranicza L. K. w możliwości zagospodarowania jego działki w większym stopniu niż miało to miejsce przed wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...]a z dnia [...] marca 2010 r. Skoro skarżący nie posiadał legitymacji do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji, to w konsekwencji i zarzuty merytoryczne skierowane w skardze do tego rozstrzygnięcia nie mogły być przedmiotem rozważań organu. Organ odwoławczy zasadnie zakończył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie pierwszej instancji. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji bez wpływu na wynik sprawy pozostawał zarzut skarżącego, że żadne z jego pism nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na marginesie zatem tylko wyjaśnić należy, że ustalenie przez organ odwoławczy, iż pismo skarżącego z dnia 14 marca 2012r. nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego również skutkowałoby umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji. Niemniej na koniec jeszcze raz podkreślić trzeba, że brak interesu prawnego L. K. do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie, nie stanowi przeszkody do weryfikacji ww. decyzji z urzędu, w przypadku podejrzenia wystąpienia którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., stosownie do obowiązków nałożonych przez ustawodawcę na właściwe organy administracyjne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.