VII SA/Wa 1706/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg L. Ś., B. K., M. Ś., W. C. oraz A. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w [...], nakazał [...] rozbiórkę wykonanego utwardzenia terenu o wym. 4,55 x 6,40 m i grubości ok. 0,25 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję PINB w [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że bezsporne dla dokonania oceny w niniejszym postępowaniu pozostaje, że na nieruchomości nr ew. [...] z obr. [...] w [...], w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią, wykonana została płyta betonowa o wym. ok. 4,55 m x ok. 6,40 m i wysokości ok. 26 cm, stanowiąca utwardzenie terenu, której wykonanie nie zostało zgłoszone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że ww. utwardzenie terenu znajduje się powyżej wysokości poziomów podmurówki ogrodzenia międzysąsiedzkiego, co powoduje odprowadzenia wód opadowych i roztopowych częściowo na działkę sąsiednią. Z uwagi na niezgodność z warunkami technicznymi PINB w [...] uznał za uzasadnione nakazanie [...] rozbiórki wykonanego utwardzenia terenu na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, co zdaniem [...]WINB było nieprawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 49b tej ustawy. W sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej właściwym jest inny tryb postępowania wskazany w art. 50 i 51 powyższej ustawy, na co wskazano w decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, wydanie skarżonej decyzji w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego było niewłaściwe ze względu na brak możliwości zastosowania tego przepisu do robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. [...]WINB wskazał też, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powiatowy, poza przeprowadzoną oceną wpływu wykonanych robót na zmianę naturalnego spływu wód opadowych, powinien dokonać ustalenia, czy przedmiotowa płyta nie narusza warunków dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, której minimalny udział procentowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej określony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do każdego terenu, na którym przewidziana jest możliwość budowy czy rozbudowy lub w decyzji o warunkach zabudowy. Organ wojewódzki podsumował, że w niniejszej sprawie organ powiatowy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa z uwagi na zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania oraz niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Wskazał, iż wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czego w niniejszej sprawie organ powiatowy nie uczynił. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez [...] w piśmie z dnia 11 maja 2016 r. oraz [...] w piśmie z dnia 11 maja 2016 r., przemawiających w ocenie ww. osób za utrzymaniem w mocy decyzji PINB w [...] nr [...], organ odwoławczy wskazał, że nie mają one wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na to, że skarżoną decyzję organu powiatowego należało uchylić ze względów wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...], którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozebranie nielegalnie wybudowanych: kanału do naprawy aut wraz z otaczającą go płytą żelbetonową na przedmiotowej działce. Zaskarżonej decyzji zarzucili brak dążenia do zbadania wszystkich aspektów istotnych dla ustalenia prawdy obiektywnej, a w szczególności zaniechanie czynności zmierzających do potwierdzenia, że prócz płyty żelbetonowej na przedmiotowej działce zbudowano kanał do naprawy samochodów. Skargę na ww. decyzję [...]WINB złożyli również [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili oni: - naruszenie art. 138 § 2 kpa, gdyż brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; - naruszenie art. 107 § 3, art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 kpa poprzez brak należytej kontroli odwoławczej, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co skutkowało uchyleniem prawidłowej merytorycznie decyzji organu I instancji. - błędną wykładnię art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej nie jest budową obiektu budowlanego w rozumieniu ww. przepisu i w rezultacie przyjęcie, że właściwym trybem postępowania jest ten wskazany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. o nakazie rozbiórki wykonanego utwardzenia terenu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega zatem decyzja o charakterze kasacyjnym. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15, dostępny w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia, czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. czy orzeczenie organu I instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy do wyjaśnienia pozostały takie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy doszedł do wniosku, że organ powiatowy zastosował niewłaściwy tryb postępowania, przewidziany przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., nr 290), dalej zwanej "Prawem budowlanym". Zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50 – 51 tej ustawy. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest to, iż na nieruchomości nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią wykonana została płyta betonowa o wym. ok. 4,55 m x ok. 6,40 m i wysokości ok. 26 cm stanowiąca utwardzenie terenu, której wykonanie nie zostało zgłoszone do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej (według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, iż wykonanie utwardzenia terenu działki budowlanej nie jest budową obiektu budowlanego, lecz wykonywaniem robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt. II OSK 285/08, dostępny w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zastosowany przez organ I instancji art. 49b Prawa budowlanego odnosi się tylko do obiektów budowlanych. Zatem, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż w sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na samowolnym utwardzeniu terenu postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Tym samym niezasadne okazały się podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię orz naruszenia art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stwierdzenie, że postępowanie organu I instancji (tu: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) prowadzone było w trybie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z jednoczesnym ustaleniem, iż trybem właściwym do prowadzenia tego postępowania był tryb uregulowany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego przesądza o sposobie zakończenia postępowania odwoławczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy to postępowania o różnych przedmiotach. Jeśli więc rozpoznając odwołanie organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie przed organem I instancji nie powinno być prowadzone na podstawie art. 49b ust. 1 tylko na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, to nie może zmienić rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i rozpoznać sprawy w oparciu o ten przepis. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona postępowania ma prawo do tego, by jej sprawa o tym samym przedmiocie została dwukrotnie rozpoznana przez organy administracji. Dopuszczenie możliwości rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy na podstawie art. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego zamiast na podstawie art. 49b ust. 1 tej ustawy prowadziłoby do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności. W istocie sprawa byłaby rozpatrywana tylko przez jeden organ, to jest organ odwoławczy. Wobec powyższego, zakończenie postępowania odwoławczego poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, to jest uchylenie orzeczenia organu I instancji (wydanego w niewłaściwym trybie) oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (celem zastosowania właściwego trybu z Prawa budowlanego) uznać trzeba za prawidłowe. Po uchyleniu decyzji organu I instancji przedmiotowe postępowanie toczyć się będzie przed tym organem od początku, z tym że będzie prowadzone w oparciu o inne przepisy Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego przez skarżących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, to jest naruszenia art. 107 § 3, art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 kpa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wnikliwie rozpatrzył stan faktyczny przedmiotowej sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu, a uzasadnienie jego orzeczenia odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, to skargi musiały podlegać oddaleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przyjąć tryb przewidziany w art. 50 – 51 Prawa budowlanego jako właściwy w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.