VII SA/Wa 1717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K., A. K., J. C.y, K. R. i M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w [...] oraz [...]. [...] [...] [...] [...] w [...]pozwolenia na budowę sieci energetycznej WN, SN i NN, energetycznej instalacji oświetlenia terenu i stacji transformatorowej na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...]. Powyższą decyzję w dniu 20 lutego 2002 r. odebrała w celu przekazania stronom postępowania J. K., posiadająca upoważnienie [...] Sp. z o.o. w [...] i Zarządu Stowarzyszenia "[...]" w [...]. Współwłaściciel działki nr [...] K. Z. pismem z dnia 15 lipca 2007 r. poinformował organ o tym, że nie doręczono mu decyzji i w dniu 9 września 2002 r. odebrał ją w organie. W dniu 16 września 2002 r. K. Z. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 395/03 wobec niewyjaśnienia, zdaniem Sądu, czy odwołanie wniesiono w terminie. Następnie Wojewoda [...] przekazał złożone odwołanie Prezydentowi [...] według właściwości, traktując je jako wniosek o wznowienie postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ ten odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Oba powyższe rozstrzygnięcia zostały z kolei uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 409/06 z uwagi na błędne, w ocenie Sądu, zastosowanie trybu wznowieniowego. Sąd nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić, czy odwołanie złożono w terminie. Zgodnie z powyższym wskazaniem, Wojewoda [...] stwierdził, że odwołujący się odebrał decyzję osobiście w dniu 9 września 2002 r. Natomiast w dniu 20 lutego 2002 r. odpisy decyzji organu I instancji odebrała J. K., na podstawie upoważnień Spółki [...] oraz Zarządu Stowarzyszenia "[...]", zrzeszającego część współwłaścicieli działki nr [...]. W aktach znajduje się lista 117 osób, które odebrały decyzję, spośród 143 współwłaścicieli nieruchomości, jednak na liście tej nie było K.Z. Z powyższej listy wynika, że odpisy decyzji doręczane były od stycznia do października 2002 r. Organ wskazał, że osoba zamieszczona pod pozycją 53 odebrała decyzję w dniu 10 października 2002 r., a wobec tego najpóźniejszy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 24 października 2002 r. Z uwagi na to, że K. . wniósł odwołanie w dniu 16 września 2002 r., to zdaniem Wojewody [...] zachował termin do jego wniesienia. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji uchybił art. 39, art. 40, art. 42 § 1 i art. 46 § 1 k.p.a., gdyż w aktach nie ma informacji o doręczeniu decyzji pozostałym 26 osobom, nie wymienionym na liście. Wyjaśnienia wymagało też, czy działająca w imieniu Stowarzyszenia "[...]" J. K. otrzymała wszystkie odpisy decyzji przeznaczone dla współwłaścicieli nieruchomości, czy wyłącznie dla członków Stowarzyszenia, oraz czy 117 osób z listy są członkami Stowarzyszenia, a jeżeli nie, to w jaki sposób i kiedy doręczono decyzję pozostałym osobom. Organ zauważył też, że w aktach brak jest statutu Stowarzyszenia oraz dokumentu, na podstawie którego organ mógłby ocenić, czy osoby udzielające upoważnienia do odbioru i przekazania decyzji były właściwie umocowane. W ocenie organu konieczne jest również ustalenie, czy i w jaki sposób oraz z jaką datą doręczono decyzję osobom pozostającym poza Stowarzyszeniem. Organ podkreślił, że nie było podstaw do wypowiadania się przez władze Stowarzyszenia, co do praw i obowiązków osób w nim niezrzeszonych, gdyż organizacja ta może działać wyłącznie w imieniu własnym. Zabrakło, zatem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, w ocenie Wojewody [...] organ I instancji naruszył art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydając pozwolenie na budowę inwestorowi, nieposiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie występuje dwóch inwestorów i każdy z nich winien dysponować tym prawem. Przedmiotem inwestycji była m.in. stacja trafo, a na wzniesienie takiej na nieruchomości stanowiącej współwłasność jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Odpis z księgi wieczystej potwierdza, że działka jest współwłasnością 143 współwłaścicieli oraz [...] Sp. z o.o. Zgody temu inwestorowi (brak takiej zgody dla [...]S.A.) udzieliła tylko część współwłaścicieli zrzeszonych w Stowarzyszeniu "[...]". Organ odwoławczy wskazał też, iż naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 b i 32 ust. 4 pkt 1 oraz 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia dla [...] S.A., pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jedyna decyzja o warunkach została wydana dla [...] Sp. z o. o.), a brak załączenia przez [...] S.A. projektu budowlanego narusza art. 33 ust. 2 pkt 1 i 35 ust.1 ww. ustawy. Wątpliwości organu budziło też wydanie jednej decyzji w sprawach wszczętych odrębnymi wnioskami dotyczącymi tożsamej inwestycji i udzielenie dwóm inwestorom pozwolenia na budowę. Z przedstawionych wyżej względów Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyli: J. K., K. R., M. A., A. K. i J. C., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 129 § 2 w związku z art. 16 kpa. W ocenie skarżących organ II instancji naruszył równowagę między indywidualnymi uprawnieniami K. Z. - współwłaściciela działki, a interesem społecznym i ważnym interesem obywateli. Ponadto zdaniem skarżących w sprawie błędnie uznano, że odwołanie od decyzji zostało złożone w terminie, gdyż powinno być ono rozpatrywane w trybie wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie "ze skargi J. K., A. K., J. C., K. R. i M. A." uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Sąd, stwierdził, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu II instancji było przede wszystkim prawidłowe ustalenie, czy odwołanie K. Z. zostało wniesione w terminie, stosownie do ocen prawnych przedstawionych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 395/03 oraz z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 409/06. Wprawdzie organ odwoławczy dokonał takiej oceny, jednak była ona zdaniem Sądu nieprawidłowa. Cytując treść art. 33 kpa., Sąd podkreślił, że przepis ten rozstrzyga jednoznacznie kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone przez część współwłaścicieli działki inwestycyjnej nr ew. [...] Stowarzyszeniu "[...]". Bez znaczenia pozostawały, zatem podnoszone przez organ odwoławczy kwestie związane z brakami ww. pełnomocnictwa, tak w zakresie braku statutu Stowarzyszenia, jak i odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzającego umocowanie członków zarządu do udzielenia dalszych upoważnień, skoro Stowarzyszenie w ogóle nie mogło pełnić funkcji pełnomocnika procesowego. Odwołując się do treści art. 42 § 2 kpa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżąca J.K., będąca stroną przedmiotowego postępowania, jako współwłaścicielka działki nr ew. [...] w dniu 20 lutego 2002 r. odebrała osobiście w siedzibie organu decyzję o pozwoleniu na budowę. W świetle, zatem wyżej przedstawionej argumentacji oraz treści art. 129 § 2 kpa z tym dniem rozpoczął swój bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Natomiast odwołanie K. Z. zostało wniesione dopiero w dniu 16 września 2002 r. W konsekwencji nie można było zdaniem Sądu przyjąć, że termin ten pozostawał otwarty dla tych stron postępowania, którym decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. Z. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 381/12 uchylił w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/11. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wprawdzie zasadnie Sąd pierwszej instancji, nawiązując do zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 14 czerwca 2006 r., uznał, że obowiązkiem organu II instancji było prawidłowe ustalenie, czy odwołanie K. Z. zostało wniesione w terminie, sam jednak wskazań zawartych w tych wyrokach nie uwzględnił. W ocenie NSA niezrozumiałe były przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że dniem, w którym rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania był dzień odebrania decyzji organu I instancji przez J. K. NSA zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości ani organów, ani strony skarżącej kasacyjnej, ani też stron wnoszących skargę do Sadu I instancji, że J. K. nie była umocowana do występowania w imienia K. Z. Sam skarżący kasacyjnie wyraźnie zaprzeczył temu, że udzielał takiego pełnomocnictwa, a na taki dokument nie powoływał się ani organ, ani J. K., stąd też wniosek w tym zakresie zawarty w skarżonym wyroku jest nieuzasadniony. Zdaniem NSA ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca zachowania terminu przez K. Z. do wniesionego odwołania nie uwzględnia wskazań zawartych w zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyrokach, które z racji swojej prawomocności były wiążące dla Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną (art. 170 p.p.s.a.). Zarówno, bowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004 r., jak i w wyroku tego Sądu z dnia 14 czerwca 2006 r., wskazując na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podkreślano, że organ odwoławczy powinien ustalić, czy K. Z. wniósł odwołanie w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Jak stwierdzono w pierwszym z powyższych wyroków "strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji nie jest pozbawiona możliwości wniesienia odwołania, z tym że termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu". W nawiązaniu do twierdzeń zawartych w tym orzeczeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. stwierdził wprost, że "Dopiero analiza całego stanu faktycznego sprawy i ustalenie czy w dacie składania przez skarżącego odwołania decyzja była ostateczna czy też nie, czy mimo braku udziału skarżącego w postępowaniu otwarty był jeszcze dla innych stron (biorących w nim udział) termin do wniesienia odwołania- możliwe było wydanie rozstrzygnięcia zależnego od poczynionych ustaleń". Wykonując zalecenia zawarte w tych wyrokach, organ odwoławczy, ustalił najpóźniejszy termin do złożenia odwołania i stwierdził, że wniesiony przez K. Z. środek zaskarżenia został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Kontrola Sądu pierwszej instancji powinna, zatem sprowadzać się w tym zakresie do sprawdzenia, czy konkluzja ta znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przyjęcie natomiast innego sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania przez Sąd pierwszej instancji to jest od dnia, kiedy pierwsza ze stron otrzymała decyzję organu I instancji, w sposób nieuprawniony naruszała wskazania zawarte w powyższych prawomocnych wyrokach. NSA przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie związał go obowiązkiem dokonania oceny zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę rozważania NSA i wiążącą ocenę zawartą w prawomocnych wyrokach z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 395/03 i z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 409/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie z kolei do art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Wojewody [...] z dnia [...]marca 2009 r. nr [...] jest zgodna z prawem. Wprawdzie zasadnie Sąd pierwszej instancji, nawiązując do zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 14 czerwca 2006 r., uznał, że obowiązkiem organu II instancji było prawidłowe ustalenie, czy odwołanie K. Z. zostało wniesione w terminie, sam jednak wskazań zawartych w tych wyrokach nie uwzględnił. Nie są ani zrozumiałe, ani też niczym uzasadnione przyczyny, dla których Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że dniem, w którym rozpoczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania był dzień odebrania decyzji organu I instancji przez J. K.. Zauważyć trzeba, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości ani organów, ani strony skarżącej kasacyjnej, ani też stron wnoszących skargę do Sądu I instancji, że J. K. nie była umocowana do występowania w imienia K.Zo. Sam skarżący kasacyjnie wyraźnie zaprzeczył temu, że udzielał takiego pełnomocnictwa, a na taki dokument nie powoływał się ani organ, ani J. K., stąd też wniosek w tym zakresie zawarty w skarżonym wyroku jest nieuzasadniony. Biorąc pod uwagę wiążącą moc stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 381/12 w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było dokonanie analizy zachowania terminu przez K. Z. do wniesionego odwołania, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w zapadłych uprzednio w sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 14 czerwca 2006 r. W orzeczeniach tych podkreślano, że organ odwoławczy powinien ustalić, czy K. Z. wniósł odwołanie w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa biorąc pod uwagę, że w przypadku strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania i ustalenia dokonane na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że J. K. odebrała odpisy decyzji organu I instancji, na podstawie upoważnień Spółki . oraz Zarządu Stowarzyszenia "[...]", zrzeszającego część współwłaścicieli działki nr [...] w dniu 20 lutego 2002 r. Niewątpliwie J. K. nie dysponowała pełnomocnictwem do działania w imieniu K. Z., który odebrał decyzję Burmistrza Gminy [...] osobiście w dniu 9 września 2002 r. Z listy 117 osób, które odebrały decyzję, wśród których nie było K. Z., osoba znajdująca się pod pozycją 53 odebrała decyzję w dniu 10 października 2002 r., w związku z czym najpóźniejszy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 24 października 2002 r. Tymczasem K. Z. wniósł odwołanie w dniu 16 września 2002 r. W związku z tym, na podstawie dotychczasowych ustaleń oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów należy całkowicie podzielić stanowisko Wojewody [...] o zachowaniu przez K. Z. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy [...] osobiście w dniu 9 września 2002 r. Sąd podzielił również ocenę organu odwoławczego o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim należy wskazać, że w niniejszej sprawie istotne wątpliwości wywołuje zachowanie przez organ I instancji obowiązku zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom tego postępowania. Bezspornie w aktach postępowania brak jest jakiejkolwiek wzmianki o doręczeniu decyzji organu I instancji pozostałym 26 osobom, nie wskazanym wprost na znajdującej się w nich liście. Ponadto podzielić należy także wątpliwości organu czy J. K. otrzymała odpisy decyzji wyłącznie dla członków Stowarzyszenia, czy też dla wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Dodatkowo brak było statutu Stowarzyszenia umożliwiającego ustalenie właściwej reprezentacji Stowarzyszenia, w tym do odbioru decyzji w imieniu członków. Wreszcie nie ustalono czy i w jaki sposób oraz z jaką datą doręczono decyzję osobom pozostającym poza Stowarzyszeniem. Sąd zgodził się również ze stanowiskiem Wojewody [...] dotyczącym wadliwości postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim wątpliwości budzi zachowanie art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co istotne w niniejszej sprawie występuje dwóch inwestorów tj. [...] Sp. z o. o. oraz [...] S.A., w związku z czym każdy z nich powinien dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja. Tymczasem w odniesieniu do stacji trafo, inwestorzy nie wykazali takiego prawa ze względu na brak zgody wszystkich 143 współwłaścicieli. Ponadto z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana wyłącznie na rzecz [...] Sp. z o. o. Z kolei [...] S.A., dla której taka decyzja została wydana nie załączył do wniosku odpowiedniego projektu budowlanego, co powoduje istotne wątpliwości co do zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 b i 32 ust. 4 pkt 1 oraz 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie występuje dwóch inwestorów, których wnioski powinny się wzajemnie uzupełniać. Tymczasem jednak zarówno wniosek [...] Sp. z o. o., jak i [...] S.A. zawierają istotne braki formalne, co wywołuje również uzasadnione wątpliwości co do ich właściwego zakresu i zakresu całego zamierzenia inwestycyjnego. Wszystkie powyższe uchybienia skutkować powinny zastosowaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wprawdzie braki w postępowaniu przed organem I instancji dotyczące dokumentacji umożliwiającej wydanie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogły być częściowo uzupełnione przez Wojewodę [...] przy zastosowaniu instrumentu określonego w art. 136 kpa, niemniej jednak niezapełnienie wszystkim stronom właściwego udziału w postępowaniu oraz brak jednoznacznego określenia zakresu wniosków składanych odpowiednio przez [...] Sp. z o. o. oraz [...] S.A. uzasadniały w pełni uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem ponownego jego przeprowadzenia przy zachowaniu dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 kpa. Z powyższych względów Sąd nie uznała również za zasadne zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 129 § 2 w związku z art. 16 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku