VII SA/Wa 1720/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. M. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wymiany stolarki okiennej i pokrycia dachu w budynku przy ul. [...] w [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia organu było uznanie, poparte ustaleniami kontrolnymi, że roboty budowlane prowadzone na ww. nieruchomości miały charakter bieżącej konserwacji, jak również, że w związku z ich przeprowadzeniem nie uległy zmianie istotne parametry budynku takie jak np. kubatura, a wobec powyższego nie wymagały one dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, jak zaznaczył organ, zgodnie ze stanowiskiem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2012 r. wykonane prace nie wpłynęły negatywnie na chroniony teren, nie spowodowały także uszczerbku zabytku, a zatem wydanie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu byłoby nieuzasadnione z punktu widzenia ochrony zabytków i byłoby to działaniem biurokratycznym i bezcelowym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i P. D.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i P. D., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania były roboty budowlane polegające na wymianie okien i wymianie pokrycia dachu wykonane w budynku przy ul. [...] bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Istotne zaś znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy przeprowadzone prace stanowiły remont obiektu, czy też jego bieżącą konserwację. Organ zaznaczył, iż w przepisie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczając od "bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe roboty budowlane miały charakter bieżącej konserwacji, jednakże tylko w stosunku do wymiany stolarki okiennej. Podał, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że w ww. stolarka okienna zgodnie z protokołem nr [...] "nie narusza istniejących otworów okiennych", ponadto jak wskazano w protokole nr [...] "brak śladów powiększenia otworów (...) gabaryty stolarki - typowe dla sąsiednich segmentów". W ocenie organu odwoławczego wstawienie okien w istniejący otwór okienny, bez wykonywania robót budowlanych, które ingerują w substancję budynku jest bieżącą konserwacją, która zwolniona jest z konieczności uzyskania akceptacji takiego zachowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się zaś do kwestii wymiana pokrycia dachu na blachodachówkę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż takie roboty budowlane stanowią remont. Na poparcie zakwalifikowania przedmiotowej wymiany pokrycia dachowego jako robót budowlanych a nie bieżącej konserwacji organ przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05, z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1253/09, z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 550/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 708/10. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy nieprawidłowo stwierdził, że na wykonanie ww. pokrycia dachu inwestor nie ma prawnego obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Kwalifikując dokonane roboty budowlane jako bieżącą konserwację, organ powiatowy naruszył prawo materialne, a mianowicie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przyjmując bowiem kwalifikację prawną wykonanych robót jako bieżącej konserwacji, wykluczono, iż w sprawie doszło do samowoli budowlanej. Organ wskazał, iż w związku z tym, że wymiana przedmiotowego pokrycia dachu objęta jest obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi, w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien znaleźć tryb wskazany w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji wszystkich wymaganych ustawą elementów. Ograniczył się jedynie do krótkiego opisu stanu faktycznego oraz do wskazania w sentencji krótkiego stanowiska w sprawie, co jest niewystarczające. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie wyjaśnienie z jakich powodów organ I instancji zastosował tryb art. 105 § 1 k.p.a. uniemożliwia kontrolę legalności wydanego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. M., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art.138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 140 k.p.a., przez uznanie, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co doprowadziło organ do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, 2) art. 3 pkt 8, art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przez uznanie, że w każdych okolicznościach wymiana pokrycia dachowego jest remontem a nie bieżącą konserwacją, co doprowadziło organ do uznania, że wymiana pokrycia dachowego w budynku przy ul. [...] wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, 3) art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, przez uznanie, iż organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, o czym świadczy sformułowanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "W związku z tym, że wymiana przedmiotowego pokrycia dachu objęta jest obowiązkiem zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi, w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb wskazany w art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane", podczas, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wszczął żadnego postępowania, a tylko wykonywał czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, których ustalenia mogą dopiero stanowić podstawę do wszczęcia stosownego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się do powołanego przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05, wskazując, iż ten nie zauważył, że fragment uzasadnienia wymienionego wyroku jest cytatem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, który został uchylony. Strona skarżąca wskazała także, iż w jej ocenie, zasadnie organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wszczynania dalszych postępowań administracyjnych dotyczących tzw. samowoli budowlanej, ponieważ takiej samowoli nie stwierdzono. Podniosła, iż cel, dla jakiego ustawodawca wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych wynika z art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Organ posiada kompetencję do zbadania zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów pod względem wystąpienia jednej z przesłanek skutkujących zgłoszeniem sprzeciwu. Stwierdziła, że w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w [...] żadna z takich przesłanek nie występuje. Nie były to roboty budowlane, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie naruszały one ustaleń planu miejscowego, gdyż dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, plan taki nie obowiązywał i nie obowiązuje. Wymiana pokrycia dachowego nie powoduje zmiany zagospodarowania nieruchomości, to nie jest także wymagana dla tych robót budowlanych decyzja o warunkach zabudowy. Oczywiste jest, że roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachowego nie dotyczą budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Ponadto, wymiana pokrycia dachowego nie stwarzała zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie pogorszyła stanu środowiska ani stanu zachowania zabytków (ten aspekt potwierdza pismo Zastępcy Dyrektora Biura [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2012 r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Roboty te nie pogorszyły także warunków zdrowotno-sanitarnych, ani nie wprowadziły, nie utrwaliły, ani nie zwiększyły ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wobec powyższego stwierdziła, że gdyby dokonała zgłoszenia robót budowlanych właściwy organ nie zgłosiłby ani sprzeciwu, ani nie nałożyłby na nią obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Przy czym podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Organ winien wykazać jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tymczasem ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, iż "organ powiatowy przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia naruszył przepisy procedury administracyjnej". Organ nie stwierdził jednoznacznie, jakiego to naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji. Nie czyni to zadość dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się jedynie do wykazania, jakiego to naruszenia prawa materialnego dopuścił się organ powiatowy podejmując swoje rozstrzygnięcie. O ile stanowi to wypełnienie drugiej przesłanki warunkującej możliwość skorzystania z regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a., o tyle samo powołanie się na naruszenie prawa materialnego, jako podstawę kasacyjnego rozstrzygnięcia, wbrew wyraźniej dyspozycji tego przepisu, nie może być uznane za odpowiadające prawu. Dyspozycja przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest jasna w swej treści. Skoro jest w nim mowa o naruszeniu przepisów postępowania organ powinien to wyraźnie zaakcentować. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd podziela stanowisko organu, że na wykonanie pokrycia dachu inwestor powinien uzyskać stosownie zezwolenie od organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż tego typu roboty budowlane nie można uznać za bieżącą konserwację lecz remont. Brak zaś zezwolenia organu przemawia za zastosowaniem trybu wskazanego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie Sądu, nie znalazł uzasadnienia zarzut podniesiony przez organ odwoławczy, odnośnie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew bowiem twierdzeniu organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił z jakich powodów zastosował tryb art. 105 § 1 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia było uznanie organu, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią bieżącą konserwację, nieobjętą koniecznością uzyskania pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Uchylenie kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie oznacza, że ponownie nie może zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, jednakże powinna ona zapaść z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.