VII SA/Wa 1727/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r. (w decyzji błędnie wskazano jako datę jej wydania 9 czerwca 2020 r., co zostało następnie sprostowane postanowieniem GINB z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania M.W.od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta [...]decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.K. i M.S.pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona decyzją Starosty [...] z [...] maja 2010 r. znak: [...]na rzecz Z. D.. Następnie decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek M. W., że ww. decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2019 r. M. W. odwołała się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując złożone odwołanie GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 Kpa w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. GINB wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i podkreślił, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie. Organ podniósł, że z dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu, na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Istniejący budynek mieszkalny posiada trzy kondygnacje: piwnicę, parter oraz piętro. W piwnicy mieści się garaż, kotłownia i pomieszczenia gospodarcze. Na parterze budynku mieści się mieszkalny lokal składający się z hollu, łazienki, kuchni, pokoju dziennego, sypialni oraz spiżarni. Pierwsze piętro mieści drugi niewielki lokal mieszkalny i pozostaje bez znaczących zmian, poza wprowadzeniem dodatkowego biegu schodów na projektowane II piętro, w którym mieści się część nocna jako integralna całość do poniższej kondygnacji (w tym komunikacja, trzy sypialnie i łazienka). Projektowany strych jest nieużytkowy (Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu - VI. Dane funkcjonalno- przestrzenne, strona nr 8). Inwestorzy J. K. i M. S.załączyli do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] położoną w rejonie ul. [...] w [...], na cele budowlane. Ponadto inwestorzy dołączyli decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], ustalającą dla J. K. i M.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu (sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r., znak: [...]), utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Z projektu budowlanego nie wynika, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. (sprostowanej postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r.), ustalającej warunki zabudowy, w szczególności co do: - powierzchni biologicznie czynnej - około 62% powierzchni działki budowlanej (projektowana - 62 % powierzchni działki); - formy architektonicznej - budynek powinien nawiązywać formą i detalem do tradycyjnej zabudowy regionalnej [...] (projektowana - budynek posiada charakter regionalny poprzez zachowanie odpowiednich proporcji, nachylenia dachu, zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych, zadbano o detal architektoniczny charakterystyczny dla [...]); wysokości zabudowy - maks. 4 kondygnacje naziemne, w tym 2 istniejące kondygnacje naziemne oraz 2 nowe kondygnacje w kubaturze dachu oraz istniejące podpiwniczenie (projektowana - dobudowa dwóch kondygnacji w kubaturze dachu); konstrukcji dachu - dwuspadowe o nachyleniu głównych połaci dachowych, jak dachu sąsiedniego bliźniaczego budynku i kierunku głównej kalenicy równoległym do głównej kalenicy na sąsiednim bliźniaczym budynku (projektowany - dach dwuspadowy o nachyleniu od 36° do 42°; nachylenie dachu charakterystyczne dla regionu); szerokości elewacji frontowej - 9,15 m (projektowana - szerokość elewacji frontowej bez zmian, 9,05 m); wysokości elewacji frontowej - maks. 7,25 m w stosunku do rzędnej istniejącego terenu w linii zabudowy od strony ul. [...] (projektowana - 7,04 m); wysokości kalenicy głównych połaci nadbudowywanego dachu - maks. 13,20 m w stosunku do rzędnej istniejącego terenu przyległego do budynku w linii zabudowy od strony ul. [...] (projektowana - 12,72 m); dostępu do drogi publicznej - ul. [...] poprzez istniejący zjazd (projektowany - dostęp do drogi publicznej od ul. [...]); ilości miejsc postojowych - nie mniej niż 1 miejsce postojowe na ewentualny odrębny lokal mieszkalny na terenie działki budowlanej (projektowane - 2 miejsca postojowe na planowane 2 lokale mieszkalne - Projekt budowlany - rysunek nr 1, Projekt zagospodarowania działki; rysunek nr 2, Rzut piwnic). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 26,85% powierzchni terenu inwestycji. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 27% powierzchni terenu inwestycji (Projekt budowlany - III. Projektowane zagospodarowanie działki - 4. Urządzenia terenowe, strona nr 4; 6. Bilans terenu, strona nr 4). GINB stwierdził wobec tego, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z postanowieniami decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji, nie stanowi ono jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wprawdzie naruszenie jest bezsprzeczne, jednak skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ zwrócił uwagę, że powyższe odstępstwo jest nieznaczne, dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki inwestycyjnej przekroczono jedynie o 0,15 %, a ponadto, jak wynika z treści zatwierdzonego projektu budowlanego (Projekt budowlany - III. Projektowane zagospodarowanie działki - 4. Urządzenia terenowe, strona nr 4; 6. Bilans terenu, strona nr 4), dotychczasowa powierzchnia zabudowy przekraczała dopuszczalny poziom powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej przewidzianej w ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornego przedsięwzięcia. W związku z brzmieniem decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. w projekcie budowlanym przewidziano częściowy demontaż istniejących nawierzchni utwardzonych i doprowadzenie tej powierzchni do stanu biologicznie czynnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że główny zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołania dotyczył kwestii dopuszczalnego rodzaju zabudowy na działce inwestycyjnej zgodnie z powyższą decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. W ocenie M.W. wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] sporny budynek mieszkalny to budynek mieszkalny wielorodzinny, tym samym przedmiotowa inwestycja narusza w sposób rażący ustalenia decyzji ustalającej warunki zabudowy działki. Zgodnie bowiem z treścią decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. na działce nr ewid. [...] położonej w rejonie ul. [...] w [...] przewidziano zabudowę mieszkalną jednorodzinną. GINB podniósł, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, należy w tym zakresie korzystać z definicji zamieszczonych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903) samodzielny lokal mieszkalny to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Organ wskazał, że zgodnie z ww. przepisami w projekcie budowlanym załączonym do wniosku J. K. i M.S. o wydanie pozwolenia na budowę powinny być wydzielone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie więcej niż dwa lokale mieszkalne. Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek mieszkalny - o długości 12,86 m i szerokości 9,31 m - posiada 5 kondygnacji (wg projektu budowlanego: piwnica, parter, I piętro, II piętro, strych nieużytkowy). Wysokość budynku wynosi 12,84 m, powierzchnia użytkowania: 327,11 m2, kubatura: 1292,01. GINB stwierdził zatem, że rozmiary projektowanego budynku nie odbiegają znacznie od wymiarów budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej. Ponadto z zatwierdzonej dokumentacji budowlanej (Projekt budowlany - Opis techniczny do projektu - Dane funkcjonalno-przestrzenne, strona nr 8) wynika, że ww. budynek mieszkalny przed rozbudową był budynkiem mieszkalnym dwulokalowym. Dobudowane II piętro stanowi część nocną jako integralną całość do lokalu znajdującego się na I piętrze (komunikacja, 3 sypialnie, łazienka), zaś strych zaplanowano jako nieużytkowy. Powyższe potwierdza część rysunkowa projektu - rzut II piętra, rysunek nr 5; Rzut strychu, rysunek nr 6). Zdaniem organu powyższe cechy spornej inwestycji, w jej zaprojektowanym kształcie, wskazują na budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Organ zwrócił jednak uwagę, że z przekroju pionowego (rysunek nr 9) oraz rzutów poszczególnych kondygnacji wynika, że przestrzeń mieszkalna przewidziana w spornym budynku może być dostosowana do wydzielenia 4 lokali mieszkalnych, na co wskazuje zarówno układ i rodzaj zaprojektowanych pomieszczeń, jak i dostępność zespołów pomieszczeń (umożliwiających prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego) z wydzielonej, odrębnej klatki schodowej. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie zawiera w sobie cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, nie sposób zatem zakwalifikować ją w sposób oczywisty, ponad wszelką wątpliwość, jako budynek mieszkalny jednorodzinny, czy też budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ podkreślił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest m.in. to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Organ wskazał też, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Oceny legalności kontrolowanej w tym trybie decyzji dokonuje się co do zasady tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - a więc tych, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Organ nie orzeka zatem od początku co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał dowodowy istniejący na moment wydania kontrolowanej decyzji. Tym samym - jak wskazał organ - bez wpływu na powyższe ustalenia pozostaje okoliczność, że aktualnie w ww. budynku mieszkalnym znajdują się 4 wyodrębnione lokale. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporna inwestycja nie narusza zatem rażąco ustaleń decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r., w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Ponadto, zdaniem organu, decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Elewacja północno-wschodnia nadbudowywanego budynku mieszkalnego z otworami znajduje się w odległości 4,86 m od granicy z działką nr ewid. [...]; elewacja północno-zachodnia budynku z otworami znajduje się w odległości 5,95 m od granicy działki nr ewid. [...] i ponad 6,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]; elewacja południowo-wschodnia budynku z otworami znajduje się w odległości 8,81 m od granicy z działką drogową nr ewid. 576 (ul. [...]), zaś elewacja południowo-zachodnia budynku znajduje się w granicy działki nr ewid. [...] i przylega do ściany budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości. GINB podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. ustalająca warunki zabudowy przewiduje zabudowę w granicy z działką nr ewid. [...], powyższe usytuowanie spornej inwestycji uznać zatem należy za zgodne z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z przepisem § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na argumentację odwołania organ wskazał, że stosownie do § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Zaś zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki (rysunek nr 1) wynika, że na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] znajduje się jedno miejsce postojowe usytuowane w odległości ok. 1,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] i w odległości ok. 2,00 m od nadbudowywanego budynku mieszkalnego. Zdaniem GINB usytuowanie tego miejsca postojowego narusza przepisy § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, niemniej naruszenie to nie może być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powyższe miejsce postojowe istniało przed wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...], nie jest zatem objęte tym pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu nawet gdyby jednak uznać, że weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje swym zakresem budowę ww. miejsca postojowego, nie sposób stwierdzić rażącego naruszenia ww. przepisów § 19 ust. 1 pkt 2 i § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych takiego naruszenia. Organ wskazał, że ewentualne uchybienie dotyczące odległości ww. miejsca postojowego od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] odnosi się tylko do jednego miejsca postojowego, które nie narusza także wymogów odległościowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce sąsiedniej. Zdaniem organu nie można też tracić z pola widzenia, iż miejsce to znajduje się w bliskiej odległości z działką nr ewid. [...] w miejscu, w którym działka ta jest zabudowana wiatą (co wynika z posiadanej dokumentacji). Odnośnie kwestii odległości miejsca postojowego od spornego nadbudowywanego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi organ zwrócił uwagę, iż ewentualne uchybienie dotyczy inwestora, który projektując miejsce postojowe w bliskiej odległości od okien swojego budynku niejako godził się na niedogodności z tym związane. GINB stwierdził ponadto, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), tym samym decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa i podniósł, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, może być on zastosowany jedynie w związku z innym przepisem prawa materialnego wskazującym na nieważność postępowania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na gruncie niniejszej sprawy brak jest takiego naruszenia szczególnego przepisu prawa, który upoważniałby organ do stwierdzenia nieważności decyzji, za błędne uznać więc należy twierdzenie wnioskodawczyni, jakoby w niniejszej sprawie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa . Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zmiany sposobu użytkowania spornego budynku organ wskazał, że sporna inwestycja podlega ocenie w jej zaprojektowanym kształcie i zakresie. Ewentualna zmiana parametrów w stosunku do tych podanych w zatwierdzonej dokumentacji projektowej wiąże się z: odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w fazie realizacji tego obiektu, albo ze zmianą sposobu użytkowania już funkcjonującego obiektu budowlanego, a to wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Wszelkie sprawy dotyczące odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też ewentualnej samowoli budowlanej w ww. zakresie należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego - w niniejszej sprawie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]m. GINB wskazał, że organ wojewódzki stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności, rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może polegać natomiast na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 Kpa) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa). Dochodząc do przekonania, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ wydaje decyzję odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, zaś kwestia ewentualnego ustalenia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, które nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, winna zostać poruszona w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe, ale nie w sentencji tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego należało zatem uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...]. M. W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca zarzuciła, że efektem działania inwestorów oraz organów administracji jest przekształcenie obiektu mieszkalnego jednorodzinnego w obiekt wielorodzinny, aktualnie obejmujący cztery samodzielne lokale mieszkalne zajmowane w celach wynajmu turystycznego. M. W. wskazała, że wszystkie organy, w tym GINB, badające sprawę pozwolenia dotyczącego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego dopuściły do jego zmiany na obiekt wielomieszkaniowy z przeznaczeniem mieszkań na wynajem, co wiąże się z zajmowaniem działki (terenu zielonego) na miejsca postojowe, utrudniające skarżącej i jej rodzinie swobodne i niezagrożone korzystanie z terenu działki. Zdaniem skarżącej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna być uzupełniona o precyzyjne określenie w jej treści, czy dopuszczała zmianę obiektu jednorodzinnego na wielorodzinny; czy dopuszczała wydzielenie więcej niż dwóch odrębnych mieszkań; czy zezwalała na wydzielenie miejsc parkingowych mimo braku możliwości zachowania parametrów odległościowych; czy obiekt w świetle decyzji Starosty był dopuszczony do przekształcenia go na cele pensjonatowe / hotelowe. W ocenie skarżącej rozbudowany obiekt oraz teren wokół obiektu mieszkalnego nie odpowiada warunkom określonym w decyzji Starosty [...] [...]. Decyzja taka, która w swoim założeniu, za sprawą inwestora, nie odpowiada obiektowi faktycznie zrealizowanemu, nie powinna pozostawać w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 706/05, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09). Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie narusza prawa. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja zatwierdzona kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu, na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. Istniejący budynek mieszkalny posiada trzy kondygnacje: piwnicę, parter oraz piętro. W piwnicy mieści się garaż, kotłownia i pomieszczenia gospodarcze. Na parterze budynku znajduje się lokal mieszkalny, na pierwszym piętrze mieści się drugi lokal mieszkalny. W dokumentacji projektowej przewidziano wprowadzenie na tym piętrze dodatkowego biegu schodów na projektowane drugie piętro, w którym zaprojektowano trzy sypialnie i łazienkę jako część lokalu mieszkalnego znajdującego się na niższej kondygnacji. Projektowany strych przewidziano jako nieużytkowy. Jak wynika z akt sprawy, J. K. i M. S. złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] w [...]m na cele budowlane, spełniając wymóg określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, zawiera oświadczenie projektanta o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], ustalającej dla J. K. i M.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu na działce nr ewid. [...] w [...]m (sprostowanej postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. znak: [...]). Przewidziane w projekcie budowlanym parametry przedsięwzięcia odnoszące się do wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej, formy architektonicznej, wysokości zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, konstrukcji dachu, wysokości kalenicy głównych połaci nadbudowywanego dachu oraz dostępu do drogi publicznej są zgodne z ustaleniami ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W ramach inwestycji zapewniono wymaganą decyzją o warunkach zabudowy liczbę miejsc postojowych. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przewidziany w projekcie budowlanym wskaźnik powierzchni zabudowy (27% powierzchni terenu inwestycji) przekracza dopuszczalną wielkość określoną decyzją ustalającą warunki zabudowy (26,85%). Odstępstwo to jest jednak niewielkie, bowiem dopuszczalną wielkość przekroczono jedynie o 0,15%, podzielić należy więc stanowisko organu, iż nie można tego uchybienia oceniać jako rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu nie można również zarzucić wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem ustaleń decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] odnoszących się do dopuszczalnego rodzaju zabudowy na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w rejonie ul. [...] w [...]. W ocenie M.W. wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] sporny budynek mieszkalny to budynek mieszkalny wielorodzinny, podczas gdy decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. na ww. działce przewidziano zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zauważyć wobec tego trzeba, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przez samodzielny lokal mieszkalny rozumieć natomiast należy - stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Inwestycja zatwierdzona kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (posiadającego trzy kondygnacje: piwnicę, parter oraz piętro) dwuspadowym dachem z dwiema kondygnacjami w kubaturze dachu. Na parterze budynku znajduje się lokal mieszkalny, na pierwszym piętrze - drugi lokal mieszkalny. W dokumentacji projektowej przewidziano wprowadzenie na pierwszym piętrze dodatkowego biegu schodów na projektowane drugie piętro, w którym zaprojektowano trzy sypialnie i łazienkę jako część lokalu znajdującego się na pierwszym piętrze. Projektowany strych przewidziano jako nieużytkowy. W projekcie budowlanym załączonym do wniosku J. K. i M.S. o wydanie pozwolenia na budowę przewidziano wydzielenie w ww. budynku mieszkalnym dwóch lokali mieszkalnych, co odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Przy wydawaniu decyzji Starosty [...] nie doszło zatem do rażącego naruszenia ustaleń decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2009 r. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podnoszona przez skarżącą okoliczność istnienia obecnie we wskazanym budynku czterech lokali mieszkalnych wykorzystywanych "na cele pensjonatowe / hotelowe" nie może, wbrew oczekiwaniom skarżącej, stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji Starosty [...] z obrotu prawnego. Zauważyć trzeba, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] w [...] przewidywała realizację w tym budynku dwóch, nie zaś czterech, lokali mieszkalnych. Kwestia ewentualnej realizacji obiektu w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę, jak również kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, wykraczają poza zakres niniejszego postępowania i nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2010 r. nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm). Zostały zachowane odległości określone w § 12 rozporządzenia, projektowana inwestycja nie narusza § 23 (dotyczącego usytuowania miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe) oraz przepisów dotyczących przesłaniania obiektów budowlanych oraz dopływu naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych (§ 13, § 57, § 60 rozporządzenia). Z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją (z projektu zagospodarowania terenu) wynika, że na działce nr [...] znajduje się jedno miejsce postojowe usytuowane w odległości ok. 1,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] i w odległości ok. 2,00 m od nadbudowywanego budynku mieszkalnego. Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, stosownie zaś do § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Takie usytuowanie miejsca postojowego narusza zatem § 19 rozporządzenia, nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powyższe miejsce postojowe istniało przed wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], nie jest zatem objęte tym pozwoleniem na budowę. Podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nawet gdyby jednak uznać, iż weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje swym zakresem budowę ww. miejsca postojowego, naruszenie to nie mogłoby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ewentualne uchybienie dotyczące odległości ww. miejsca postojowego od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] oraz od nadbudowywanego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi odnosi się tylko do jednego miejsca postojowego, które zachowuje przy tym wymagane odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce sąsiedniej. Pamiętać trzeba, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, by naruszenie to wywoływało tak daleko idące skutki społeczno-gospodarcze i wymagało wyeliminowania ostatecznej decyzji Starosty [...] z obrotu prawnego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż badana w trybie nadzorczym decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione art. 156 § 1 Kpa, mogące stanowić podstawę do unieważnienia kontrolowanej decyzji. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiająca stwierdzenia jej nieważności jest zatem zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.