VII SA/Wa 1728/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej) i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] wraz z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Pismem z dnia 4 maja 2020 r. A. S. złożyła wniosek o wznowienie tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne. Na tę samą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. B. C. wniosła w dniu 2 marca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarga ta została przekazana do Sądu 31 marca 2020 r. W związku z powyższym – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. – Wojewoda zawiesił wznowione postępowanie administracyjne z wniosku A. S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ powołał się również na stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2017 r., II GPS 1/17, iż w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i omówił pojęcie zagadnienia wstępnego. Organ opisał przebieg postępowania, podkreślając, iż przed wznowieniem postępowania z wniosku A. S. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r.) na decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C. Skarga ta została przekazana do Sądu przy piśmie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. W związku z tym został nawiązany stosunek sądowoadministracyjny, co wyłącza możliwość podejmowania przez Wojewodę rozstrzygnięć odnośnie kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Organ odwoławczy przytoczył treść tezy uchwały NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowo-administracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo- administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., stanowi zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla toczącego się przed Wojewodą [...] postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej tą decyzją. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w zażaleniu, iż "sporne urządzenia zlokalizowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie działek budowlanych, stanowiących własność wnioskodawczyni, a sytuacja taka nie musi dotyczyć B. C.", organ podkreślił, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy, wybiórczą oceną materiału dowodowego, uwzględniającą jedynie okoliczności oraz interpretację przepisów wskazane przez Wojewodę [...]; 2. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię oraz dowolne przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie, jaka toczyłaby się z inicjatywy skarżącego na skutek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia skargi na tę decyzję wniesionej przez B. C., która ma charakter prejudycjalny, co niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, 3. błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się przyjęciem, że postępowanie, jakie toczy się przed WSA w Opolu na skutek złożenia skargi przez B. C., ma charakter zagadnienia wstępnego dla postępowania, jakie toczyłoby się z inicjatywy skarżącej na skutek wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., podczas gdy w rzeczywistości, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, postępowania te mają charakter równorzędny, a rozstrzygnięcie każdej ze skarg na tą samą decyzję może być inne i to zarówno ze względu na sytuację faktyczną i prawną, na jakiej oparta jest dana skarga, jak i ze względu na sposób prowadzenia sprawy przez stronę, np. zachowanie terminów do dokonywania czynności procesowych, czy aktywność strony z zakresie postępowania dowodowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i kontynuowanie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że postępowanie toczące się na skutek skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. oraz postępowanie, jakie toczyłoby się w tej sprawie w inicjatywy skarżącej miałyby charakter równorzędny. Skarżąca nie zna żadnych szczegółów związanych z postępowaniem w sprawie ze skargi B. C., jednak zakłada z dużym prawdopodobieństwem, że jest ona właścicielką jednej z nieruchomości, na jakie wpływ będzie miał maszt telefonii komórkowej, wzniesiony na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. w [...], zlokalizowany na działce nr [...] w [...], będącej własnością M. K. Jednak lokalizacja nieruchomości B. C. względem spornego masztu jest z pewnością inna niż lokalizacja nieruchomości będących własnością skarżącej, a tym samym stan faktyczny sprawy inny jest. Fakt ewentualnego ustalenia, że sporny maszt nie będzie oddziaływał negatywnie na nieruchomość B. C. nie musi oznaczać, że nie będzie on również oddziaływał negatywnie na nieruchomość skarżącej, zlokalizowaną w innym miejscu i w innej odległości od masztu. W ocenie pełnomocnika skarżącej w tej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżenie spornej decyzji przez jedną z osób zainteresowanych nie może wyłączać zaskarżenia tej decyzji przez inne osoby, których dotyczy zaskarżona decyzja. Sytuacja procesowa i faktyczna B. C. nie może być identyczna z sytuacją skarżącej, dlatego organ nie powinien pozbawiać skarżącej w tej sprawie możliwości obrony jej praw w postępowaniu administracyjnym poprzez uzależnienie jego losów od rozstrzygnięcia skargi wniesionej przez inną osobę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie doszło do zbiegu dwóch postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, przy czym postępowania te zostały zainicjowane przez dwa różne podmioty. Kwestią sporną w tej sprawie jest więc to, czy wynik wszczętego wcześniej postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi jednego podmiotu stanowi zagadnienie wstępne we wznowionym z wniosku innego podmiotu postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej samej decyzji ostatecznej, a tym samym czy istnieje podstawa do zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., II OSK 2730/16; z 19 lipca 2018 r., I OSK 541/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia zbiegu postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego została częściowo uregulowana w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.), który stanowi, iż w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której skarga do sądu zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania w sprawie wyeliminowania wadliwego aktu w trybie postępowania nadzwyczajnego. Brak jest natomiast regulacji prawnej, która określałaby sposób postępowania w sytuacji odwrotnej, tj. wówczas, gdy postępowanie administracyjne jest wszczynane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zagadnienie to stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której w dniu 5 czerwca 2017 r. podjęta została uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, II GPS 1/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdził, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Sąd wskazał następnie, że jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec tego, choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poglądem wyrażonym w powyższej uchwale tutejszy Sąd, na mocy art. 269 p.p.s.a. jest związany i pogląd ten w całości podziela. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując w zaskarżonym postanowieniu, że do czasu prawomocnego zakończenia wszczętego wcześniej postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu ze skargi B. C., weryfikacja decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w trybie wznowienia na wniosek skarżącej nie jest możliwa, gdyż dalszy bieg tego postępowania będzie zależał od wyniku sprawy sądowoadministracyjnej. Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został rozstrzygnięty w ten sposób, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. Postępowanie wszczęte wcześniej powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego - prawomocnego, natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego. Podkreślenia wymaga, że zbieg tych obu postępowań ma charakter przedmiotowy, a więc oba postępowania muszą dotyczyć samej decyzji ostatecznej. Natomiast nie jest wykluczona sytuacja, że inicjatorami tych postępowań są inne podmioty, strony postępowania zwykłego lub podmioty żądające wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd administracyjny – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego wydany w sprawie ze skargi jednego podmiotu może doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, co może spowodować, że wznowione na wniosek innego podmiotu postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, jakim jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zależy więc byt prawny decyzji, a tym samym wynik wszczętych później, również z wniosków innych podmiotów, postępowań administracyjnych w trybach nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wyrażającego się brakiem dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej (wnioskodawczyni w postępowaniu wznowieniowym) w porównaniu z sytuacją B. C., która jest skarżącą w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Nie są to okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałej w tej sprawie sytuacji procesowej. Sam fakt zbiegu obu postępowań dotyczących weryfikacji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., determinował konieczność zawieszenia przez organ postępowania wznowieniowego (jako wszczętego później) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej samej decyzji. Organ nie miał więc obowiązku ustalania jakie okoliczności faktyczne oraz zarzuty prawne podnoszone były przez strony w obu tych postępowaniach w celu zbadania czy postępowania te mogły toczyć się niezależnie od siebie. Dodać należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., II SA/Op 115/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten nie jest prawomocny. Potwierdza to zasadność zawieszenia postępowania w tej sprawie, gdyż w przypadku, gdy decyzja Wojewody [...] prawomocnym wyrokiem Sądu zostałaby wyeliminowania z obrotu prawnego, to wznowione na wniosek skarżącej postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.