VII SA/Wa 1730/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K.-S. i P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. – S. i P. S. od decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], odmawiającej im zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C.B., gm. S. - utrzymał tę decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyli J. K. – S. i P.S.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 15 marca 2016 r. J. K. – S. i P.S. wystąpili do Starosty P. o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C. B., gm. S.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], S. P. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w załączonych do wniosku z 15 marca 2016 r. dokumentach poprzez dostarczenie do organu prawidłowo wykonanego projektu na budowę budynku gospodarczego zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego gminy S., uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2005 r. (zgodnie z rozdziałem II § 3 ust. 3 pkt 1 lit. j ww. planu, na terenach oznaczonych "KLs" przeznaczonych głównie pod kompleksy leśne zabudowania istniejące w granicach kompleksów leśnych przeznacza się do zachowania i użytkowania w sposób dotychczasowy) w terminie do dnia 26 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, S. P. odmówił J. K. – S. i P.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C. B., gm. S.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. B. wynika, iż dla działki o nr ewid. [...] nie jest wskazane istniejące siedlisko przeznaczone do zachowania zagrody, np. jak dla działek sąsiednich, dla których oznaczone siedlisko zostało literą "M". Organ przywołał treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wskazał, iż skoro upłynął termin zobowiązujący wnioskodawców do usunięcia określonych w postanowieniu z [...] kwietnia 2016 r. nieprawidłowości, orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji S. P. złożyli J. K. – S. i P.S. podnosząc w nim, iż na działce nr ewid. [...] wybudowano dwa budynki: mieszkalny i gospodarczy, na podstawie pozwolenia na budowę, znak [...], z dnia [...] grudnia 2001 r. Wskazali, iż dla istniejących już zabudowań umieszczono zapis w Rozdziale II § 3 pkt 3 litera j planu, zgodnie z którym zabudowy istniejące w granicach kompleksów leśnych przeznacza się do zachowania i użytkowania w sposób dotychczasowy lub jako zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne oraz letnie domy mieszkalne. W ocenie odwołujących, z uwagi na fakt, iż powyższy zapis planu pozwala na zachowanie zabudowy i użytkowanie jej w sposób dotychczasowy, wybudowanie niezbędnego budynku gospodarczego w istniejącej zagrodzie nie zmieni jej sposobu dotychczasowego użytkowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję S. P. z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że kierując się powyższym zapisem S. P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 roku zobowiązał inwestora do prawidłowego wykonania projektu budowlanego, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy S., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] maja 2005r., tj. zgodnie z rozdziałem II §3 ust. 3 pkt. 1 lit. j, w myśl którego na terenach oznaczonych "KLs", przeznaczonych głównie pod kompleksy leśne, zabudowania istniejące w granicach kompleksów leśnych przeznacza się do zachowania i użytkowania w sposób dotychczasowy. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe postanowienie wnioskodawcy otrzymali w dniu 14 kwietnia 2016 r., jednak do dnia wydania decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nie wpłynęło od nich do organu żadne pismo. Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor w ogóle nie udzielił odpowiedzi, co oznacza, że S. P. nie miał innej możliwości jak tylko odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. N poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt: II OSK 1023/14. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. – S. i P.S., zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 4 w zw. z art. 34 ust 1 oraz w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane"), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że projekt budowlany budynku gospodarczego, który miał zostać dobudowany do już istniejącego budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] położonej we wsi C. B., Gmina S. jest niezgodny z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy na tej działce istnieją dwa budynki: mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy wybudowane na podstawie decyzji Starosty Powiatowego nr [...] z [...] grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, opartej o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony prawie cztery lata później, który to z kolei jest nieprawidłowy, bowiem nie uwzględnia rzeczywistego stanu nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady prawa budowlanego zasady wolności budowlanej; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie podstawowego obowiązku przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez brak sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, tj. przestrzegania zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy istniejące budynki na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w gminie S. zostały wybudowane na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a w szczególności poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegającej na przyjęciu, za podstawę orzeczenia, nieprawidłowo sporządzonego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględnia istniejących od wielu lat zabudowań na działce; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 8, w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie zbadania czy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w rzeczywistości ustala zachowanie istniejącej i użytkowanej zabudowy na działce, w sytuacji gdy mocą prawomocnej decyzji administracyjnej pozwolono na budowę domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na przedmiotowej działce i które to budynki istnieją i stanowią zgodnie z przepisami prawa siedlisko; 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 kpa poprzez nienależyte poinformowanie, brak niezbędnych wyjaśnień, pouczeń i wskazówek dla skarżących, niereprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, a które to działanie organu doprowadziło w konsekwencji do poniesienia przez skarżących szkody z powodu nieznajomości prawa. 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 4 kpa poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego; 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji, poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i nie zawiadomienie o zakończeniu postępowania, a w konsekwencji niewyznaczenie terminu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powołując się na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji S. P. z [...] maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję S. P. z [...] maja 2016 r. odmawiającej J. K. – S. i P.S. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C. B., gm. S.. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym". W myśl powołanego przepisu, według stanu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jeśli organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, stwierdzi naruszenia dotyczące, między innymi, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis zobowiązuje zatem organ - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - do sprawdzenia, między innymi, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Ten też przepis, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, miał decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Dokonując bowiem sprawdzenia na jego podstawie przedłożonego przez inwestorów w dniu 15 marca 2016 r. projektu budowlanego organ uznał, że projekt ten nie jest zgodny z planem miejscowym obowiązującym na obszarze objętym inwestycją, która to niezgodność nie została przez inwestorów usunięta (na wezwanie organu I instancji zawarte w wydanym, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]). W konsekwencji organ odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczy budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] położonej we wsi C. B., Gmina S.. Z akt sprawy wynika ponadto, iż obiekt przeznaczony do budowy znajduje się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w S. nr [...] z [...]maja 2005 r. (Dz. Urz. Województwa [...]nr [...], poz. [...]). Badając zatem zgodność projektowanej inwestycji na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno – budowlany zobligowany był wziąć pod uwagę zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści załącznika graficznego nr 5 do ww. uchwały z [...] maja 2005 r. o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania działka, na której planowana jest budowa przedmiotowego budynku gospodarczego leży na terenie oznaczonym w planie symbolem "KLs". Z ww. załącznika graficznego wynika ponadto, iż literą "M" oznaczono w tym planie istniejące siedliska przeznaczone do zachowania zagrody. Ponadto, zgodnie z zapisem § 8 ust. 9 ww. planu, tereny oznaczone symbolem graficznym i literami "KLs" przeznacza się pod główne kompleksy leśne, a zasady zagospodarowania tych terenów zawiera Rozdział II § 3 ust. 3 pkt 1. Stosownie do lit. j ww. zapisu, zabudowania istniejące w granicach kompleksów leśnych przeznacza się do zachowania i użytkowania w sposób dotychczasowy lub jako zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne oraz letnie domy mieszkalne. Z przytoczonych zapisów planu miejscowego wynika zatem, iż na terenie objętym inwestycją zabudowania istniejące w granicach kompleksów leśnych przeznacza się do zachowania i użytkowania w sposób dotychczasowy. Ponadto, w załączniku graficznym nr 5 do uchwały zatwierdzającej ww. plan miejscowy literą "M" oznaczono istniejące siedliska przeznaczone do zachowania zagrody. Takiego oznaczenia nie wskazano jednak dla działki nr ewid. [...]. Wobec powyższego, prawidłowo uznały organy, iż wobec niezgodności zakresu przedmiotowej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania konieczne jest zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i wezwanie na jego podstawie inwestorów do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, co uczyniono postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Słusznie też organ I instancji przyjął, że nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym w kontekście wskazanych wyżej zapisów planu, pomimo wezwania, nie zostały przez inwestorów w wyznaczonym terminie usunięte. To zaś obligowało organ do zastosowania ww. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i orzeczenia na jego podstawie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z tych też względów Sąd uznał, iż opisane nieprawidłowości, nieusunięte przez inwestorów pomimo zapewnienia im takiej możliwości, skutkować musiały wydaniem negatywnej dla nich decyzji. Na powyższą ocenę pozostają bez wpływu zarzuty skargi, które w istocie stanowią polemikę ze stanowiskiem organu co do interpretacji i stosowania wskazanych zapisów obowiązującego na terenie objętym przedmiotową inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w S. nr [...]z [...]maja 2005 r. Nie ma też znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżących okoliczność zrealizowania na działce nr ewid. [...] dwóch budynków na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w P. z [...] grudnia 2001 r. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy bowiem sprawdzenia zgodności z prawem realizacji powyższych budynków, lecz sprawdzenia zgodności z prawem, w tym zapisami planu zatwierdzonego uchwałą z [...] maja 2005 r., przedłożonego organowi w dniu 15 marca 2016 r. projektu budowy budynku gospodarczego. Wobec powyższego, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów: zaświadczenia z 2 kwietnia 2012 r. o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zawiadomienia z 8 kwietnia 2016 r. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji z [...] grudnia 2001 r., gdyż z powodów wskazanych powyżej treść tych dokumentów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 w zw. z art. 8, w zw. z art. 80, w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 9 kpa oraz art. 61 § 4 kpa. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu, a uzasadnienia ich orzeczeń spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Zasadnie natomiast skarżący zarzucają organom uchybienie w postaci naruszenia art. 10 § 1 kpa, z tym że uchybienie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa, organ zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że organy nie poinformowały skarżących - przed wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Podnieść jednak należy, że aby z powodu naruszenia dyspozycji normy prawnej zawartej art. 10 § 1 kpa doszło do uchylenia decyzji, niezbędne jest wykazanie przez stronę, której uniemożliwiono w ten sposób realizację jej uprawnień procesowych, iż z tego powodu nie mogła ona dokonać konkretnych czynności dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r., II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Przy czym, te czynności dowodowe musiałyby być na tyle istotne, że gdyby je przeprowadzono mogłoby to rzutować na ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazali jakiego dowodu na skutek naruszenia wspomnianego przepisu nie mogli złożyć ani jakiej czynności nie mogli dokonać gdyby byli prawidłowo zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego. W tej sytuacji niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jedynie uchybienie formalne, które nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., 718, ze zm.), orzekł jak sentencji.