VII SA/Wa 1741/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłacenia kosztów wykonanych ekspertyz I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., który po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008 r., zobowiązującą [...]Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180.650,00 zł (sto osiemdziesiąt tysięcy sześćset pięćdziesiąt złotych) z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, cyt. dalej jako k.p.a.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/10. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i prawne: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zobowiązał [...]Sp. z o.o. do wpłacenia kwoty 180.650,00 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...]. Spółka [...], wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2008 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 879/09, prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 851/10, uchylił ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarga złożona na ww. decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/10 została uwzględniona poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m. in., że zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ może zlecić sporządzenie ekspertyzy jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. O ile bez wątpienia niezbędne było w niniejszej sprawie sporządzenie ekspertyzy w celu wyjaśnienia przyczyn katastrofy, o tyle organ w żaden sposób nie wyjaśnił (mimo – dodatkowo - takiego zarzutu we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) przyczyn, dla których zlecił sporządzenie 2 ekspertyz: jednej przez Politechnikę [...] a drugiej przez Politechnikę [...]. Zarzut ten jest tym więcej uzasadniony, że po pierwsze obie umowy zostały zawarte w tej samej dacie a zatem organ nie może skutecznie podnosić, że jedna ekspertyza niezbyt dokładnie, nierzetelnie wyjaśnia przyczyny katastrofy. Po drugie – co nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do przedmiotowej katastrofy organy ścigania (prokuratura) prowadzi odrębne postępowanie, w którym również zlecono sporządzenie ekspertyzy. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie mógł skorzystać z tego dowodu w związku z treścią art. 75 §1 k.p.a. Reasumując WSA wskazał, że co do zasady organ może zlecić więcej niż jedną ekspertyzę, o tyle w każdym wypadku musi uzasadnić przyczyny, dla których obciąża stronę kosztami więcej niż 1 ekspertyzy. Nie może stanowić natomiast podstawy ponoszenia omawianych kosztów chęć "wzmocnienia argumentacji" przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że potrzeba wykonania ekspertyz podyktowana była koniecznością ustalenia w sposób jednoznaczny i bardzo precyzyjny przyczyn katastrofy, ze względu na skalę i rozmiar katastrofy, jej szybki przebieg, wielkość obiektu budowlanego i stopień skomplikowania jego konstrukcji. Zarzucono ponadto, że skarżący pierwszy raz poinformował o istnieniu ekspertyzy sporządzonej na zlecenie prokuratury w skardze do Sądu, tym samym twierdzenie Sądu, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie mógł skorzystać z tego dowodu w związku z treścią art.75 §1 k.p.a. nie jest trafne. Nie jest także zasadne stanowisko Sądu, że brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 86 ustawy o podatku od towarów i usług jest naruszeniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ kwestia odliczenia przez skarżącą Spółkę kwoty VAT nie ma znaczenia dla tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2000/11 oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 z późn. zm.), dalej powoływanej jako Prawo budowlane, umieszczony w tej ustawie w rozdziale VII "Katastrofa budowlana", stanowi, że po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Natomiast z art. 78 ust. 2 tej ustawy wynika, że organ, o którym mowa w ust.1, może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji był art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego. NSA stwierdził ponadto, że regulacja zawarta w art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego normuje jeden z etapów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. Wykładnia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zwrócenia uwagi na systematykę Rozdziału VII "Katastrofa budowlana". Zauważyć należy, że w pierwszej kolejności właściwe organy prowadzą postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 75-78 ust.1 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 78 ust. 2 stanowi uzupełnienie uprawnień organu jakie wynikają z wyżej cytowanych przepisów stanowiąc, że organ może skorzystać z tego uprawnienia gdy jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawy do zlecenia sporządzenia ekspertyzy celem wyjaśnienia przyczyn katastrofy budowlanej, jednak z uwagi na fakt, że art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia na stronę obowiązku o charakterze finansowym, nieraz bardzo dotkliwym ze względu na wysokość kosztów, organ w każdym przypadku powinien wykazać, że poniesienie tych kosztów w określonej wysokości jest uzasadnione konkretnym stanem faktycznym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego w tym samym dniu zlecił sporządzenie ekspertyz, na tę samą okoliczność, dwóm podmiotom: Politechnice [...] i Politechnice [...]argumentując, że zlecenie ekspertyz jest konieczne ze względu na skalę i rozmiar katastrofy jej szybki przebieg, wielkość obiektu budowlanego i stopień skomplikowania jego konstrukcji. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że nie jest uzasadnieniem obciążenia strony, kosztami dwóch ekspertyz, chęć organu wzmocnienia swojej argumentacji. Słusznie też Sąd wskazał, że mimo zgłoszenia takiego zarzutu we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ nie wyjaśnił dlaczego zlecił wykonanie więcej niż jednej ekspertyzy. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego, co skutkować musiało jej uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art.145 ust.1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że usprawiedliwieniem zlecenia opracowania drugiej ekspertyzy mogłaby być okoliczność, gdyby na przykład ta pierwsza okazała się niejasna, niekompletna, nie odpowiadająca na postawione pytania, ale takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie ma. Skarżący kasacyjnie ma rację, że nie można mu czynić zarzutu z pominięcia przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Prokuratury, skoro takiej wiedzy organ nie posiadał, ani też z powodu braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 86 ustawy o podatku od towarów i usług, ale to ustalenie nie ma żadnego znaczenia dla wyniku tej sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] lipca 2008 r., zobowiązującą [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do wpłacenia kwoty 180.650,00 zł z tytułu kosztów wykonania ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego na terenie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zlecenie wykonania dwóch niezależnych ekspertyz podyktowane było przede wszystkim skalą i rozmiarem katastrofy, jej szybkim przebiegiem, wielkością obiektu budowlanego, który uległ katastrofie i stopniem skomplikowania jego konstrukcji. W szczególności należy wskazać na bardzo duży i tragiczny w skutkach zakres katastrofy (z uwagi na liczbę osób, które zginęły i liczbę osób, które doznały różnych obrażeń ciała). Ponadto należy zauważyć, że zlecenie jednej ekspertyzy wyjaśniającej przyczyny zaistniałej katastrofy budowlanej byłoby niewystarczające, a przede wszystkim nieprzekonywujące, gdyż nie usuwałoby całkowicie wątpliwości w zakresie przyczyn katastrofy. Ponadto wykonanie jednej ekspertyzy, przy takiej skali katastrofy budowlanej, narażone byłoby na zarzut m.in. opinii publicznej, czy aby przedmiotowa ekspertyza wyjaśnia w sposób budzący wątpliwości przyczyny i okoliczności jej wystąpienia i czy np. nie pominęła ona jakichkolwiek faktów czy zagadnień, które mogłyby dodatkowo wpłynąć na wnioski co do oceny przyczyn przedmiotowej katastrofy. Organ wskazał również, że gdyby ustalenia ekspertyz były w jakimś stopniu rozbieżne, wówczas organ byłby zobowiązany do zlecenia trzeciej ekspertyzy, która wykluczałaby ewentualne rozbieżności pomiędzy dwiema wcześniej sporządzonymi ekspertyzami. Ponadto, sporządzenie dwóch niezależnych ekspertyz pozwala wyeliminować przedłużanie się postępowania wyjaśniającego, które z uwagi na niekompletność jednej z ekspertyz mogłoby znacznie wpłynąć na czas niezbędny do wyjaśnienia przyczyn katastrofy. Organ wskazał ponadto, że nie bez znaczenia dla działań w postaci zlecenia wykonania dwóch niezależnych od siebie ekspertyz, pozostawały ówczesne realia medialne związane z zaistnieniem katastrofy, jak również presja opinii publicznej, która domagała się jak najszybszego ustalenia przyczyn katastrofy i osób odpowiedzialnych za jej zaistnienie. Wysokość kosztów sporządzenia ekspertyz wynika z powyżej wskazanych umów z dnia [...] lutego 2006 r. zawartych przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego z Politechniką [...]w [...] oraz Politechniką [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, organ stwierdził, że konieczne jest zobowiązanie [...]sp. z o.o. do wpłacenia stosownej kwoty. [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosły skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., która to ocena i wskazania były dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiążące; - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności przyczyn obciążenia strony kosztami sporządzenia dwóch ekspertyz dotyczących przyczyn katastrofy budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady określonej w art. 11 k.p.a.; - art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że sprawa zobowiązania skarżącej spółki zapłaty kosztów wykonania dwóch ekspertyz w celu wyjaśnienia przyczyn katastrofy budowlanej była wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwa ostatnie podjęte rozstrzygnięcia, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2289/10) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2000/11) z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie przypomnieć należy treść art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w istocie zakwestionowały zobowiązanie do zapłacenia kosztów dwóch ekspertyz w sytuacji, gdy zlecenie sporządzenia dwóch ekspertyz nastąpiło na podstawie dwóch umów zawartych w tym samym dniu, na tę samą okoliczność, dwóm różnym podmiotom. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny regulacja zawarta w art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego normuje jeden z etapów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. Wykładnia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zwrócenia uwagi na systematykę Rozdziału VII "Katastrofa budowlana". Zauważyć należy, że w pierwszej kolejności właściwe organy prowadzą postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 75-78 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem przepis art. 78 ust. 2 stanowi uzupełnienie uprawnień organu jakie wynikają z wyżej cytowanych przepisów stanowiąc, że organ może skorzystać z tego uprawnienia gdy jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Niezbędność zlecenia sporządzenia ekspertyzy nie oznacza w ocenie Sądu, przerzucania na stronę ponoszenia kosztów każdej zlecanej ekspertyzy, w przedmiotowej sprawie dwóch ekspertyz na tę samą okoliczność. Ani skala i rozmiar katastrofy, wielkość obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, ani stopień skomplikowania konstrukcji obiektu czy też duży i tragiczny w skutkach zakres katastrofy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów sporządzenia dwóch ekspertyz. Również przypuszczenia organu co do przyszłych, ewentualnych rozbieżności w ekspertyzach, nie stanowią takiego uzasadnienia. Zdaniem Sądu presja, oczekiwania tzw. opinii publicznej, która domagała się jak najszybszego ustalenia przyczyn katastrofy i osób odpowiedzialnych za jej zaistnienie wskazane dodatkowo przez organ, mogły być tylko wskazówkami przy starannym wyborze podmiotu, któremu zleca się sporządzenie ekspertyzy. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie jest uzasadnieniem obciążenia strony kosztami dwóch ekspertyz, chęć organu wzmocnienia swojej argumentacji. Usprawiedliwieniem zlecenia opracowania drugiej ekspertyzy mogłaby być okoliczność, gdyby na przykład ta pierwsza okazała się niejasna, niekompletna, nie odpowiadająca na postawione pytania, ale takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie ma. Z tych wszystkich względów – w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 8, 11, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 170 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Koszty postępowania w kwocie 3600 zł stanowi wynagrodzenie ustanowionego pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).