VII SA/Wa 1741/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r. znak DOA.7110.113.2022.KKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 25 marca 2022 r., znak IF-VII.7840.7.1.2022.MAK; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]czerwca 2022 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączami elektroenergetycznym poza licznikowym, wodociągowym, kanalizacyjnym i gazowym na działce nr ew [...], arkusz [...] położonej w J. przy ul.[...] Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Organ wskazał, że stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała, że projekt budowlany (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania działki - str. 27) zakłada realizację przyłącza wodociągowego do projektowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego również na działkach o nr ew. [...] i [...](droga - ul. [...] w miejscowości J.. W analizowanym przypadku, inwestor – I. M. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb [...] położoną w[...]) na cele budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] września 2020 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i [...]w [...], została wydana z naruszeniem przepisu oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ część inwestycji (przyłącze wodociągowe) jest zaprojektowana na działkach nr ew. [...] i [...], co do których inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu, wprawdzie naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Zauważyć bowiem należy, że w aktach sprawy organu stopnia powiatowego (str. 13 i 8) znajdują się zgoda państwa J. i I. W. z 17 września 2020 r. (współwłaścicieli działki nr [...]) "na wykonanie przyłącza wodociągowego z naszej działki położonej w J. przy ulicy [...] do działki nr [...]" oraz decyzja Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z [...] września 2020 r. znak: [...] zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogi powiatowej Nr [...][...]- [...]w m. [...]przyłącza wodociągowego do działki nr [...]. Tym samym powyższego naruszenia w ocenie GINB nie można uznać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Działka inwestycyjna nr [...] w [...], na której realizowany jest sporny jednorodzinny budynek mieszkalny w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J. (Dz. Urz. Woj.[ z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w [...]z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]z 2017, poz. 2602). Powyższa działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MNn - podstawowe przeznaczenie terenów pod zabudowę jednorodzinną (§ 18 ust. 3 pkt 1). Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie naruszają rażąco ustaleń co do wysokości budynków mieszkalnych - do II kondygnacji, z dopuszczeniem realizacji ostatniej kondygnacji w poddaszu (projektowana - 1 kondygnacja - Projekt budowlany - str. 37, Przekrój A-A - Rys. Nr A-05 - str. 47); posadowienia parteru budynku powyżej najniższego punktu terenu w obrysie budynku - do 1,0 m (projektowany - 0,48 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - Rys. Nr A-05 - str. 47); wysokość kalenicy liczona od najwyższego punktu terenu w obrysie budynku - do 10,0 m (projektowana - 6,685 m - Projekt budowlany - str. 37, Przekrój A-A - Rys. Nr A-05 - str. 47); geometrii dachu - dachy spadziste o symetrycznie nachylonych połaciach o procentowym spadku uzależnionym od rodzaju zastosowanego materiału pokryciowego (projektowany - dach spadzisty symetryczny o kącie nachylenia połaci dachowej 25° - Projekt budowlany - Rzut dachu - Rys. Nr A-04 - str. 46); łącznej powierzchni zabudowy działek - do 80% (projektowana - ok. 17 % - Projekt budowlany - str. 24, akta organu stopnia powiatowego - str. 12). Ponadto z postanowień planu miejscowego wynika, że minimalna odległość projektowanego budynku mieszkalnego jednokondygnacyjnego od krawędzi jezdni - ul. Leśnej powinna wynosić 30 m, natomiast z projektu zagospodarowania terenu wynika, że wynosi ona 17 m, tj. jest mniejsza o 13 m. Naruszenie to w ocenie organu odwoławczego nie ma charakteru rażącego z uwagi na znikome skutki społeczno- gospodarcze, gdyż Zarząd Dróg Powiatowych w [...] pismem z [...] sierpnia 2020 r., wyraził zgodę na taką lokalizację projektowanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego jednokondygnacyjnego na działce nr ew. [...] od krawędzi jezdni - ul. [...](drogi powiatowej Nr [...] [...] – [...]). Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej "rozporządzenie"), jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (pkt 2). Elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 5,0 m od granicy z działką nr ew. [...], elewacja południowo-wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości ok. 26,5 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja północno-zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami zlokalizowana została w odległości 17,0 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. [...]). Jak wynika z akt sprawy elewacja północno-wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez otworów zlokalizowana została w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew[...] Organ wskazał, że z przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W omawianej sprawie w postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r. brak jest ustaleń dopuszczających budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Sporna inwestycja nie spełnia więc warunku wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. W analizowanym przypadku projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest usytuowany w granicy z działką, natomiast szerokość działki inwestycyjnej objętej pozwoleniem na budowę wynosi ok. 18,5 m. Tym samym przepisy § 12 ust. 3 oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia nie mają zastosowania w analizowanym przypadku. Organ zauważył ponadto, że stosownie do przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejście, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m. Analiza dokumentacji projektowej (Projekt budowlany-Projekt zagospodarowania działki - str. 27, Rzut dachu - Rys. Nr A-04 - str. 46, Przekrój A-A - Rys. Nr A-05 - str. 47) wykazała, że okap dachu o szerokości 0,9 m znajduje się w odległości 0,6 m od granicy działki o nr ew. [...]. Sporna inwestycja nie spełnia więc warunku wynikającego z § 12 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja Starosty [...] z [...]września 2020 r., rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Są to przepisy, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Ponadto skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, gdyż naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Należy zauważyć, że wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości budynków od granic działki winny być przestrzegane restrykcyjnie. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne z uwagi konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Organ wskazał ponadto, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia. W ocenie GINB, decyzja Starosty[...] z [...] września 2020 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów zebranych podczas postępowania i dowolne ustalenie, iż decyzja Starosty [...]z dnia [...] września 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zebrane dowody temu przeczą,  - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do przedstawionych dowodów, - art. 16 k.p.a. poprzez naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej. - art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: - § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą RM w J. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poprzez uznanie, że brak jest możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego w odległości 1,50 m od granicy, - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia warunków wynikających z tego przepisu i w konsekwencji stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisu o charakterze materialnoprawnym, - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 powyższego rozporządzenia, poprzez uznanie, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody[...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że objęty postępowaniem nieważnosciowym budynek został wzniesiony w oparciu o ostateczną decyzję Starosty[...] z dnia [...] września 2020 r. i zgodnie z tą decyzja. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany z lokalizacją budynku w odległości 1,50 m od granicy działki i z okapem w odległości 0,60 m od granicy tej działki. Zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w § 12 ust. 2 rozporządzeniu budynek na działce budowlanej można usytuować ze ścianą bez okien i drzwi w odległości 1,50 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli miejscowy plan to przewiduje. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 na działce o szerokości 16 m lub mniejszej budynek bez okien i drzwi można usytuować na granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,50 m. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr ewid. [...] ark. [...] zabudowana spornym budynkiem znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MNn, gdzie w § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f plan przewiduje się zabudowę na granicy działek. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej. Burmistrz uprawniony jest do wydawania zaświadczeń o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie interpretuje on ww. akt prawa miejscowego. Interpretacja ta winna być respektowana przez pracowników administracji. Z pisma Burmistrza J. z dnia[...] maja 2021 roku, znak: [...] (odpowiedź na pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2021 roku znak: [...]) wynika, że na terenach oznaczonych w miejscowym planie symbolem MNn i MR sytuowanie budynków w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta B., wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, w oparciu o posiadaną wiedzę oraz zebrany materiał uznał, że lokalizacja omawianego budynku w odległości 1,50 m od granicy jest zgodna z prawem. Swoje stanowisko przedstawił w pismach kierowanych do [...] [...] z dnia [...]listopada 2021 r., z dnia[...] listopada 2021 r. i z dnia 1 grudnia 2021 r. Podobnie uznał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...], który na wniosek [...] [...] przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr ewid[...] położonej w [...] Po jej przeprowadzeniu uznał, że brak jest podstaw do wstrzymania robót budowlanych, co wyraził w piśmie z dnia [...]października 2021 r., znak: [...]. Ponadto należy podkreślić, że na działkach znajdujących się w bliskiej odległości od omawianej działki i zlokalizowanych na terenie oznaczonym tym samym symbolem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, znajdują się budynki zlokalizowane w odległości 1,50 m od granicy (np. działki nr [...]nr [...]). Zdaniem skarżącej, jeżeli zgodnie z planem miejscowym można wybudować obiekt na granicy, to można wybudować go w odległości 1,50 m, jeżeli taką interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza organ uchwalający miejscowe prawo, a w tej sprawie taką interpretację dopuszcza Burmistrz [...] Należy także uwzględnić stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 wprawdzie zapadłej w innym stanie faktycznym, ale kierując się duchem prawa można wywieść wniosek, że w konkretnym przypadku plan zagospodarowania należy interpretować na korzyść inwestora oczywiście przy braku szkody po stronie innych stron czy osób trzecich. W skardze podkreślono, że działka ze spornym budynkiem posiada 18,5 m szerokości, czyli nieznacznie jest szersza o 2,50 m, od działki, na której ww. przepisy Prawa budowlanego zezwalają lokować budynki w odległości 1,50 m od granicy. Ponadto inwestycja, jaką jest budynek mieszkalny jest inwestycją nieuciążliwą. W związku z powyższymi ustaleniami należy uznać, że posadowienie spornego budynku w odległości 1,50 m od granicy nie narusza prawa, a gdyby uznać, że narusza, to nie w sposób rażący, ponieważ występują wątpliwości interpretacyjne zapisów planu. Rozważając także kwestię posadowienia budynku w odległości 1,50 m od granicy z okapem w odległości 0,60 m od tej granicy w aspekcie ewentualnej szkody dla działki sąsiedniej nr ewid[...] należy stwierdzić, że taka szkoda nie występuje, ponieważ takie usytuowanie spornego budynku nie utrudni zabudowy sąsiedniej działki. Konsekwencją uznania, że miejscowy plan dopuszcza lokalizację 1,50 m od granicy omawianego budynku mieszkalnego, jest zastosowanie w sprawie postanowień § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza odległość okapu od granicy na 1 m, a nie § 12 ust. 6 pkt 1. Odległości okapu od granicy narusza przepisy prawa, ale takiego naruszenia nie można potraktować jako rażące, ponieważ wody opadowe nie przedostają się na teren działki sąsiedniej. Budynek jest prawidłowo orynnowany i wykonano instalację deszczową w celu odprowadzenia wody z rynien do betonowej studzienki. Płotki śniegowe skutecznie zatrzymają śnieg na działce inwestorki. Nie utrudni to także zabudowy działki sąsiedniej. W skardze podniesiono, że organ zarzuca inwestorce działanie niezgodne z prawem, przypisuje jej celowe naruszenie prawa. A przecież ewidentnie widać, że inwestorka jest tylko ofiarą rozbieżnego interpretowania skomplikowanego prawa przez organy administracji oraz pomyłki projektanta. Ponadto,[...] [...] występująca o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2020 r. o pozwoleniu na budowę, brała udział w postępowaniu i na etapie tego postępowania nie kwestionowała rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor w ogóle nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dowodów, naruszając tym art. 107 § 3 k.p.a. np. nie podając dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniu Burmistrza J. z dnia [...] maja 2021 r., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje budowę budynku w odległości 1,50 m od granicy, nie wyjaśnił twierdzenia, że zaskarżony budynek utrudni zabudowę działki sąsiedniej. Skarżąca wskazała ponadto, że budynek mieszkalny, który został wzniesiony na podstawie zaskarżonej decyzji został całkowicie wykończony i obecnie został zgłoszony do odbioru przez właściwy organ, ponieważ inwestorka I. M. musi opuścić udostępnione jej rodzinie mieszkanie. Główny Inspektor w uzasadnieniu swojej decyzji twierdzi, że "Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów". Jak wynika z przytoczonej wyżej dowodów rozbieżność w interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywista. Organ administracji, jakim Burmistrz[...] z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodzi wniosek o możliwości budowy w odległości 1,50 m od granicy. Taka interpretacja została uznana za właściwą także przez Starostę [...] ponieważ wydał pozytywną decyzję na budowę omawianego budynku w odległości 1,50 m od granicy. Taka interpretacja wynika też z ustaleń Powiatowego Nadzoru Budowlanego w [...] Ze stwierdzeniem o nagannej postawie inwestorki nie można się zgodzić, ponieważ inwestorka przecież sama nie projektowała budynku, nie wydawała decyzji o pozwoleniu na jego budowę i nie dopuściła się żadnej samowoli budowlanej. Swoją sprawę powierzyła profesjonalistom i właściwemu organowi. Inwestorka budowę prowadziła na podstawie zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z dnia[...] września 2020 r. projektu budowlanego i nie dopuściła się żadnego odstępstwa od tego projektu. W piśmie procesowym z dnia [...]października 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącej w sprawie. Wskazał, że organy całkowicie pomięły istotne w sprawie okoliczności, które świadczą o wątpliwościach interpretacyjnych zapisów planu. Organy dopuściły się zatem naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Określone w planie z 2004 r. warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej są niejednoznaczne. W ocenie strony skarżącej, plan dopuszcza na terenie MNn budowę w granicach działek, zatem uprawnia również do wznoszenia budynków w odległości 1,5 m od granicy. Wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora. Po dokonaniu interpretacji przepisów prawa miejscowego Starosta [...]doszedł do przekonania, że projekt zagospodarowania działki nie narusza obowiązujących na tym terenie przepisów. Jak wynika z korespondencji kierowanej do inicjatorki postępowania [...] [...] Starosta dokonał systemowej i celowościowej wykładni uwzględniającej zapisy całego planu wraz z jego zmianami. Dopuszczona w planie zabudowa na granicy działki – w ocenie organu – powoduje, że zgodna z planem jest również zabudowa w odległości 1,5 m od granicy. Zmniejsza to oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią i w żaden sposób nie ogranicza jej zabudowy. Taką wykładnię przyjął Starosta nie tylko w sprawie skarżącej, lecz również w analogicznych sprawach. Potwierdzenie tej wykładni organ uzyskał u Burmistrza [...], który wskazał (co prawda dla innej nieruchomości nr [...] ale objętej w części tym samym oznaczeniem planu miejscowego MNn), że budowa domu jednorodzinnego 1,5 m od granicy działki jest zgodna z miejscowym planem. Z uwagi na niejasne zapisy planu, Starosta musiał dokonać ich interpretacji. Ocena jej prawidłowości mogła być dokonana w postępowaniu odwoławczym, lecz [...] [...] jako strona tego postępowania odwołania nie wniosła. Przedmiotowa decyzja Starosty nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ wydana decyzja opierała się na jednej z możliwych interpretacji zapisów planu miejscowego. Wątpliwości co do ustalenia czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu "naruszenia przepisów prawa miejscowego określonego § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą RM w J. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., poprzez uznanie, że brak jest możliwości zlokalizowania budynku mieszkalnego w odległości 1,50 m od granicy", organ podkreślił, iż zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W omawianej sprawie w postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J., brak jest ustaleń dopuszczających budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, brak oceny całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności dokumentów, na które powołuje się inwestor oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniach decyzji do powołanych przez stronę skarżącą dowodów i argumentów prawnych. W tej sprawie organy obu instancji uznały, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] września 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z przyłączami elektroenergetycznym poza licznikowym, wodociągowym, kanalizacyjnym i gazowym na działce nr ew. [...], arkusz [...] położonej w J. przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej "rozporządzenie"). Organ wskazał, że z przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia wynika, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Zdaniem organów obu instancji, w tej sprawie w postanowieniach uchwały Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2004 r. brak jest ustaleń dopuszczających budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Ponadto stosownie do przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 1,5 m od okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejście, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 4, dopuszcza się zmniejszenie odległości okapu zwróconego w stronę granicy działki budowlanej do 1 m. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że okap dachu o szerokości 0,9 m znajduje się w odległości 0,6 m od granicy działki o nr ew. [...]. Zdaniem organów, sporna inwestycja nie spełnia więc warunku wynikającego z § 12 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 rozporządzenia. W odniesieniu do pierwszego ze wskazanych przez organy orzekające w tej sprawie naruszeń, tj. naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia poprzez usytuowanie budynku ścianą bez okien i drzwi w zbliżeniu na odległość 1,5 m do granicy z działką sąsiednią nr [...], strona skarżąca wskazała na wątpliwości interpretacyjne co do zapisów planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...]z [...] marca 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr 79, poz. 1384), zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w J. z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017, poz. 2602). Działka nr [...] znajduje się w miejscowości [...], na terenie MNn przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (§ 18 ust. 3 pkt 1). Z powołanego przez skarżącą przepisu § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f planu wynika, że "dopuszcza się realizację wolnostojącej i bliźniaczej na granicach działek zabudowy gospodarczej - wysokość budynków I kondygnacja". Organy nie odniosły się w ogóle do treści tego przepisu, nie przytoczyły jego treści oraz nie dokonały jego interpretacji. Wprawdzie przepis ten dotyczy zabudowy w granicy działek, lecz Sąd podziela interpretację strony skarżącej, że w przypadku gdy plan dopuszcza zabudowę w granicy działek, to realizacja zabudowy w zbliżeniu do granicy na odległość 1,5 m nie może być traktowana jako rażąco naruszająca prawo miejscowe. Wyjaśnienia jednak przede wszystkim przez organy rozpatrujące sprawę wymaga treść tego przepisu i czy przepis ten miał zastosowanie w tej sprawie. W tym zakresie organ I instancji może zwrócić się do Burmistrza Gminy [...]o wskazanie przyjmowanej przez Gminę interpretacji tego zapisu planu, gdyż jego treść jest niejasna. Organy obu instancji nie odniosły się również do treści znajdujących się w aktach sprawy i przywoływanych przez stronę skarżącą pism Starosty [...]z dnia [...] listopada 2021 r., z dnia [...] listopada 2021 r. i z dnia [...] grudnia 2021 r. kierowanych do inicjatorki tego postępowania [...] [...]w których organ ten wyjaśnił przyjętą przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 2020 r. interpretację zapisów prawa miejscowego oraz powołał się na znajdujące się również w aktach tej sprawy stanowisko Burmistrza J. z dnia [...] maja 2021 r. dotyczące zgodności z planem budowy budynku na sąsiedniej działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy. Skarżąca podniosła ponadto w skardze, że na tym terenie na sąsiednich działkach nr [...] i [...] co oznacza, że zabudowa taka jest przez organ architektoniczno-budowlany akceptowana. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sprawie organy pominęły w całości argumentację strony skarżącej, nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie odniosły się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska skarżącej, pomijając zwłaszcza kwestię interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którą powoływał się w toku postępowania organ architektoniczno-budowlany I instancji. Na uwzględnienie więc zasługiwały zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art., 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, w związku z powyższym konieczne jest rozpoznanie tej sprawy od początku przez organ I instancji, który powinien odnieść się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony skarżącej, dokonać interpretacji zapisów planu w kontekście możliwości posadowienia budynku w granicy działki na terenie MNn, organ może ewentualnie zwrócić się do Burmistrza [...] o wskazanie interpretacji zapisów planu w tym zakresie przyjmowanej przez Gminę. Odnośnie kwestii zbliżenia okapu do granicy działki na odległość 0,6 m, organ powinien zająć stanowisko czy w sprawie zastosowanie mógł mieć art. 12 ust. 7 rozporządzenia i czy ewentualne jego naruszenie przez inwestora ma charakter rażący. Organ powinien mieć na uwadze, że jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa (w tym prawa miejscowego), to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) w trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Ponieważ sprawa ta wymaga ponownego wyjaśnienia w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 rozporządzenia, przedwczesne było odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. § 18 ust. 3 pkt 1 lit. f miejscowego planu oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 7 powyższego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - również decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, organ I instancji zastosuje się do powyższych wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.