VII SA/Wa 1746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, tj. Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Oznacza to, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan faktyczny i prawny z dnia wydania tej decyzji, a na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana stanu faktycznego, ani prawa. Organ wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uzależnione jest od spełnienia przez inwestora obowiązków, o których mowa w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji wzizt, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], znak: [...]; Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory o wymiarach ok. 13x25 m z dachem dwuspadowym wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na ścieki oraz szczelnego szamba przy istniejącym budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcie, obok rodzaju zabudowy, określiło linię zabudowy (załącznik graficzny) oraz termin ważności – do dnia 31 grudnia 2014 r. Jak wynika z akt organu stopnia podstawowego wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu [...] czerwca 2003 r. (a więc w terminie ważności decyzji wzizt), zaś analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], znak: [...]; wskazuje, że sporne zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami decyzji wzizt, tj. obejmuje budowę: 1) obory o wymiarach 11,26x25,43m (rzut fundamentów – rys. nr A-3) o dachu dwuspadowym (przekrój I-I rysunek zamienny);2) zbiornika na gnojówkę o pojemności 21,20 m3 z płytą gnojową; 3) zbiornika szczelnego na ścieki gospodarcze z obory o pojemności 7,40 m3 (Opis techniczny Zagospodarowania działki – pkt III; Opis techniczny do projektu zbiornika na ścieki bezodpływowego; Opis techniczny do projektu zbiornika na gnojówkę wraz z płytą gnojową). Z uwagi na przybliżone wymiary inwestycji określone w decyzji wzizt, co wyraża zwrot "około" zaprojektowanie budynku obory przekraczającego o 0,46 m wskazany wymiar nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Jakkolwiek obowiązujący w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art.32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał od inwestora złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym nie mniej w niniejszej sprawie inwestor zobowiązany był do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem zmiana treści w/w przepisu, wprowadzona przez art. 1 pkt 25 lit. a) ustawy z dnia 27 marca2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 w/w ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt: OSK 1962/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1210/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. . akt: VII SA/Wa 408/14). Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę kopię umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] czerwca 1990 r. (Rep. [...]) potwierdzającą tytuł prawny do działki nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] (§ 3 umowy), czym "wykazał" prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Mając na względzie, iż sporna inwestycja obejmowała budowę obory, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz zbiornika szczelnego na ścieki gospodarcze przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa wyżej będą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – w stosunku do obory oraz zbiornika szczelnego na ścieki gospodarcze, a także rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) – w stosunku do zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej, wskazał że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu budynek obory zaprojektowany został w odległości 10,00 m od granicy działki nr ew. [...] (drogi) oraz co najmniej 15,00 m od granicy działki nr ew. [...] drogi, a także ok. 114 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 369 m od granicy działki ew. nr [...]. Opisane wyżej usytuowanie wyklucza stwierdzenie, że powyższy obiekt narusza odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Zważywszy wysokość projektowanego budynku (6,40 m) oraz odległości względem działek nr ew. [...] oraz [...], stwierdzić należy że sporna inwestycja nie narusza warunków określonych w § 13, 57 oraz 60 warunków technicznych, a także Dziale VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto, odległość od działki nr ew. [...], będącej drogą gminną, jest zgodna z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Przechodząc do usytuowania zbiornika szczelnego na ścieki sanitarne (szamba) o pojemności 7,40 m3, organ stwierdził w oparciu o projekt zagospodarowania terenu, że został on zaprojektowany w odległości ok. 12,50 m od granicy działki nr ew. [...] (drogi) oraz 11,50 m od budynku obory, natomiast odległość względem działki ew. nr [...] wynosi ok. 136 m, zaś działki nr ew. [...] wynosi ok.380 m, co nie narusza § 36 ust. 2 warunków technicznych. Zamierzenie inwestycyjne obejmowało także realizację płyty gnojowej i zbiornika gnojowego, które zostały zaprojektowane w odległości: 12,33 m od granicy działki nr ew. [...]; ok. 100 m od granicy działki ew. [...]; ok. 398 m od granicy działki nr ew. [...] oraz 50,46 m od granicy działki nr ew. [...], a więc zgodnie § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projekt budowlany wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz jest kompletny (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdził zatem, że zasadnie Starosta [...]decyzją z dnia [...]lipca 2003 r., Nr [...], znak: [...]; zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie stwierdził przy tym, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], znak: [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalności miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez odwołującego się, wskazującej na podział działki nr ew. [...], zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]; przez co w ocenie wnioskodawcy doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z naruszeniem decyzji wzizt, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem jak już wskazano na wstępie ocena legalności decyzji w postępowaniu nieważnościowym dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejące w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia, tj. niniejszej sprawie – na dzień [...] lipca 2003 r. Na powyższą ocenę nie mają wpływu okoliczności jakie miały miejsce po w/w dacie. Ustosunkowując się do twierdzenia E. Ś. wskazującego na naruszenie interesu wnioskodawcy wynikającego z podziału działki nr ew. [...], co wiąże się z koniecznością "nadrabiania dojazdu do działek rolnych" wskazać należy, że powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano wcześniej podział nastąpił po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponadto nie był on związany ze sporną inwestycją, albowiem został dokonany w celu polepszenia zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...]. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. Ś. zarzucając, iż jest one sprzeczne z przepisami prawa i narusza prawa nabyte. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1263) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) – wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną [...] maja 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę obory, zbiornika szczelnego na ścieki i zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową na działce o nr ew. [...] ze wsi [...] gm. [...]. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W tym miejscu wskazać należy, że w literaturze przedmiotu podkreśla się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowość, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do dwóch pozostałych trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" – tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [...]. W rozpoznanej sprawie skarżący powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str.743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawnym z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (pub. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić zasadę trwałości administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie przepisów prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie zaistniała w niej przesłanka nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu Inwestor S.W. składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę spełnił warunki i wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ustawy Prawo budowlane – przy czym ocena organu w tym zakresie jest szczegółowa, właściwa i zgodna z przepisami prawa. Przy czym wniosek inwestora został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zaś wydana decyzja jest zgodna z decyzją Wójta. W tym miejscu należy podkreślić, iż w postępowaniu nieważnościowym organ bada weryfikowaną decyzję w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania – w niniejszej sprawie na dzień [...] lipca 2003r.,przy czym na ocenę nie mają wpływu okoliczności, które miały miejsce po dacie jej wydania. Dlatego też słusznie organ uznał, iż podział działki o nr ew. [...] zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] w dniu [...] maja 2012 r., a następnie przekazanie jej części inwestorowi (zamiana) nie mogły mieć wpływu – jako dokonane po wydaniu weryfikowanej decyzji – na jej ocenę w postępowaniu nieważnościowym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.