VII SA/Wa 1752/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i L. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oddala skargę Przedmiotem skargi [...] i [...] ("skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydane w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki w wysokości 13 000 zł na poczet wykonania zastępczego, w następującym stanie sprawy: Wobec niewykonania przez skarżących i [...] obowiązku nałożonego decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji garażowej budynku na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], zmienionego na zakład wulkanizacyjny i drobnych napraw samochodów, PINB przeprowadził postępowanie mające na celu egzekucję tego obowiązku. Po wystawieniu [...] lipca 2015 r. upomnienia oraz [...] września 2015 r. tytułu wykonawczego [...], doręczonego zobowiązanym 11 września 2015 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...], PINB uznał zarzuty [...] wniesione w piśmie z 16 września 2015 r. za nieuzasadnione. Następnie, [...]WINB postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu. Postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], PINB skierował egzekwowany obowiązek do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], PINB zobowiązał skarżących oraz [...] do wpłacenia zaliczki w kwocie 369,00 zł na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach skierowania do wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, [...]WINB wydał [...] czerwca 2016 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Następnie, na podstawie kosztorysu budowlanego inwestorskiego z [...] września 2015 r., sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy, PINB postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...], zobowiązał skarżących i [...] do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 13 186,79 zł dotyczącego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] Nr [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...], PINB uznał za niezasadne zarzuty złożone przez [...] przedstawione w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] września 2016 r., a postanowieniem z [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. Wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 592/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2017 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z [...] września 2016 r. W konsekwencji, postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], PINB zobowiązał skarżących i [...] do wpłacenia zaliczki w wysokości 13 000 zł na poczet wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji garażowej budynku na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], zmienionego na zakład wulkanizacyjny i drobnych napraw samochodów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli skarżący. Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., po rozpoznaniu tego zażalenia, [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że PINB ustalił wysokość zaliczki na poczet zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku, na podstawie kosztorysu budowlanego inwestorskiego z [...] września 2015 r. na przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu, tj. funkcji garażowej. Kwota podana w postanowieniu z [...] maja 2018 r. jest więc kwotą szacunkową, wartością przybliżoną, na co wskazano w uzasadnieniu. W ocenie [...]WINB, organ pierwszej instancji zasadnie i zgodnie z art. 129 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., "u.p.e.a.") wydał ww. postanowienie z [...] maja 2018 r. Zauważył, że wysokość przedmiotowej zaliczki w stanie faktycznym ma charakter częściowy, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, a to - z uwagi na to, że nie wynosi kwoty pełnej wskazanej w kosztorysie budowlanym inwestorskim z [...] września 2015 r. [...]WINB dodał także, że ww. kosztorys na dzień prowadzenia niniejszego postępowania, po wyroku Sądu, w momencie rozpoczęcia robót budowlanych przyjętych w jego założeniach, może okazać się nieaktualny pod kątem niedoszacowania kosztów wykonania zastępczego, gdyż wysokość szacowanych kosztów wykonania zastępczego została w nim określona według stawek stosowanych na dzień jego sporządzenia, tj. [...] września 2015 r. (prawie 3 lata wcześniej). Wobec powyższego uznał, że PINB słusznie wskazał, że nałożenie zaliczki w wysokości 13 000 zł w niniejszej sprawie jest zgodne z wykładnią wskazaną przez Sąd w wyroku z 25 października 2017 r. Organ odwoławczy wskazał następnie na podstawę prawną skierowania do zobowiązanych wezwania do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, podkreślając, że wpłacona zaliczka podlega rozliczeniu na dalszym etapie postępowania egzekucyjnego. [...]WINB nie zgodził się z zarzutami skarżących, zgodnie z którymi to organ egzekucyjny powinien ponieść koszty wykonania zastępczego. Organ stwierdził za Sądem, że w związku z zastosowanym środkiem egzekucyjnym w postaci wykonania zastępczego skarżący mogli zostać zobowiązani przez organ egzekucyjny do uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, zanim zlecono czynności związane z przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania. Zwłaszcza że decyzja PINB z [...] kwietnia 2014 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu w całości, a zobowiązani uchylają się od wykonania nałożonego nią obowiązku od kilku lat. Organ odwoławczy podkreślił też, że zgodne z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a więc nie może zweryfikować wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nakazowego. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB z [...] kwietnia 2014 r., to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności w celu jej wyegzekwowania. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. złożyli [...] i [...], wnosząc o jego zmianę i nieobciążanie skarżących kosztami, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili błędne ustalenia faktyczne dotyczące zasadności obciążania ich kosztami zaliczki w sytuacji, gdy koszty wykonania zastępczego obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] kwietnia 2014 r. zostały ustalone w sposób nieadekwatny do kosztów przywrócenia, przekraczają wielokrotnie wartość samego garażu wraz z wyposażeniem. Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem organów, że powinni być obciążeni kosztami wykonania zastępczego jeszcze przed wykonaniem prac i, w maksymalnej możliwej stawce. W ocenie skarżących koszty wykonania zastępczego zostały ustalone w sposób zupełnie pozbawiony realnej oceny kosztów wykonania zastępczego przywrócenia małego zakładu wulkanizacyjnego do funkcji garażu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2018 r., wydane w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki w wysokości 13 000 zł na poczet wykonania zastępczego. Wobec przedmiotu zaskarżenia, Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W celu zastosowania ww. środka egzekucyjnego organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie to zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego, a ponadto organ egzekucyjny może w nim wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 128 ust. 1-2a u.p.e.a.). Nadto, na podstawie art. 129 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego. W związku z tym, że w u.p.e.a. nie ma legalnej definicji "zaliczki", w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to część kwoty wpłacanej z góry na poczet całej należności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2040/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2528/16). Z kolei określenie wysokości zaliczki tytułem wykonania zastępczego ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organu egzekucyjnego. Z art. 128 § 1 i 2 u.p.e.a. wynika, że postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać uzasadnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 440/11). W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło decyzji PINB z [...] kwietnia 2014 r., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji garażowej budynku na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], zmienionego na zakład wulkanizacyjny i drobnych napraw samochodów. Działanie to spełnia przesłanki czynności określonej w art. 127 u.p.e.a., a więc wobec niewykonania przez skarżących ww. obowiązku organy egzekucyjne mogły skorzystać z możliwości skierowania go do wykonania zastępczego. W takich okolicznościach, opierając się na złożonym do akt sprawy kosztorysie budowlanym z [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji, a za nim [...]WINB, zobowiązały skarżących oraz [...] do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego egzekwowanego obowiązku w kwocie 13 000 zł, kierując się przy tym przekonaniem, że realny koszt wykonania zastępczego, po zakończeniu prowadzonego przez nie postępowania, będzie większy, niż wynikający z kosztorysu z 2015 r., a więc nie istnieje obawa, że skarżący zostaną obciążeni zaliczką równą kosztom samego wykonania zastępczego. Wobec prawidłowości postępowania w sprawie, na podstawie art. 127, art. 128 i art. 129 u.p.e.a., w tym w zakresie doręczeń skarżącym kolejnych pism, Sąd ustalenia i rozstrzygnięcie organów uznał za prawidłowe. Decyzja PINB z [...] kwietnia 2014 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, a skoro skarżący uchylali się od wykonania nałożonego nią obowiązku, organ miał podstawy skierować sprawę do wykonania zastępczego, a także – by zapewnić mu skuteczność – nałożyć na skarżących obowiązek wpłacenia zaliczki, w wysokości nieprzekraczającej ostatecznych kosztów jego wykonania. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku możliwości, w postępowaniu egzekucyjnym, badania zasadności czy wymagalności obowiązku, wynikającego z tytułu wykonawczego. Zakaz ten wynika wprost z art. 29 § 1 u.p.e.a., na podstawie którego organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jej prawidłowości, ponieważ administracyjne postępowanie egzekucyjne ma charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do określenia lub nałożenia obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1953/16). Uregulowany tam obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie czy egzekucja administracyjna oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, i czy, jeżeli było to wymagane, doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny i nie może przekraczać granic wyznaczonych przez art. 29 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1413/16). Dodać także należy, że ustalając w niniejszej sprawie wysokość zaliczki na 13 000 zł w oparciu o kosztorys z 2015 r. (nadal aktualny w zakresie zleconych do wykonania prac), organy wypełniły zalecenia Sądu z wyroku z 25 października 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 592/17 (zapadłego w niniejszej sprawie). Mogły bowiem przyjąć (wykorzystując wskazany kosztorys), że ww. kwota nie stanowi obecnie całego kosztu wykonania prac; uwzględniły więc, że zaliczka nie może być równa całości tych kosztów. W konsekwencji, poczynione przez organy ustalenia Sąd uznał za wystarczające i kompletne, a wynikające z nich wnioski – za prawidłowe. Sąd stwierdza więc, że w niniejszej sprawie zasadne było skierowanie obowiązku, polegającego na przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, do wykonania zastępczego, a w konsekwencji – nałożenie na skarżących obowiązku uiszczenia zaliczki, także w zakresie jej wysokości (która, co też w sprawie uwzględniono, nie może przekraczać szacowanych, całkowitych kosztów wykonania zastępczego). Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.