VII SA/Wa 1753/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżonym przez [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżącego nr [...]obr. [...], gmina [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), nie udzielił [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego. Organ przyjął, że działka skarżącego jest skomunikowana z drogą publiczną (krajową) przez drogę gminną (działkę nr [...]). Nie jest możliwe usytuowanie zjazdu publicznego w obrębie funkcjonującej zatoki autobusowej i wprowadzenie ruchu poprzecznego pojazdów w miejscu gdzie już występuje duże natężenie ruchu (według danych Generalnego Pomiary Ruchu w 2010 r. natężenie ruchu wynosiło 7.908 pojazdów na dobę). Według organu zjazd publiczny generuje bowiem znaczące zwiększenie natężenia ruchu w swoim sąsiedztwie i może przyczynić się do powstania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników drogi. W dniu 16 marca 2016 r. [...] zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z kolejnym (drugim) wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację spornego zjazdu. W uzasadnieniu podniósł, że "ciągle zwiększa się ruch na drodze", zaś zjazd z drogi krajowej na nieruchomość, na której prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie pokoi, świadczeniu usług gastronomicznych oraz warsztat wulkanizacyjny, poprawiłby bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Skarżący wyjaśnił, że duże samochody ciężarowe niejednokrotnie wykonują niebezpieczne manewry na drodze krajowej (włącznie z wjeżdżaniem na przeciwny pas ruchu) blokując ruch na tej drodze. W tej sytuacji zaplanowanie zjazdu z drogi krajowej w okolicy zatoczki autobusowej przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa użytkowników drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącego. Organ podał, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z [...] grudnia 2014 r. o odmowie lokalizacji zjazdu, zaś we wniosku z dnia 11 marca 2016 r. skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności istotnych dla wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz jedynie opis istniejącej sytuacji na odcinku drogi nr [...]. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. skarżący podkreślił, że systematycznie zwiększa się ruch na drodze krajowej, więc zapewnienie bezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego (w tym jego klientów) powinno być priorytetem organu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że sprawa dotycząca zjazdu publicznego z drogi krajowej na działkę skarżącego została już rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Ta decyzja korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Od tego czasu nie zmienił się przepis prawa będący podstawą wydania decyzji (art. 29 ustawy o drogach publicznych), ani stan faktyczny (okoliczności sprawy). Zdaniem organu natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] wynosi obecnie (w 2015 r.) 7.119 pojazdów na dobę i pozostaje na zbliżonym poziomie do natężenia ruchu na tym odcinku drogi w 2010 r, (7.903 pojazdów na dobę). [...] w skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad niewłaściwe zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że istnieje "inna uzasadniona przyczyna", dla której postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nie może być wszczęte. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności podkreślił, że obserwuje "znaczący wzrost klientów" i ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie w tej sprawie. Stanowisko organu, że poziom natężenia ruchu nie uległ znacznej zmianie nie jest uzasadnione. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona. Z przepisu art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie, organ wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo przyjął, że zachodziła "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.) w postaci wcześniejszego rozstrzygnięcia tej sprawy ostateczną decyzją administracyjną, pozostającą nadal w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dnia 11 marca 2016 r. został złożony w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej. Z treści tego wniosku wynika, że elementy wyznaczające tożsamość sprawy administracyjnej nie uległy zmianie. Sprawa dotyczy tej samej, co sprawa poprzednia strony, tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W uzasadnieniu ponownego wniosku skarżący powoływał się w zasadzie na te same okoliczności faktyczne, co w pierwszym wniosku i we wniesionym po terminie odwołaniu od decyzji odmawiającej mu zezwolenia na lokalizację zjazdu. Organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania co prawda odniósł się krótko do uzasadnienia wniosku. Niemniej jednak nie stanowi to podstawy do przyjęcia, że rozpoznał sprawę merytorycznie, a zatem naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. Tę wypowiedź organu należy potraktować jako uzasadnienie prawidłowego stanowiska, że sprawa dotyczy tych samych okoliczności faktycznych, co sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.).