VII SA/Wa 1754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od przystąpienia do robót budowlanych określonych w zgłoszeniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. E. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej Kpa. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. E., od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w części dotyczącej wykonania instalacji wodnej do lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. E. (zw. dalej Inwestorem) w dniu [...] stycznia 2013 r. wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu instalacji wodnej do lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym oraz zadaszenia z blachy na budynku gospodarczym, zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Prezydent m. [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia poprzez sprecyzowanie zakresu robót objętych przedmiotowych zgłoszeniem. Inwestor, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełnił wskazane braki. Z wyjaśnień Inwestora wynika, że zgłoszone prace budowlane polegające na wykonaniu instalacji wodnej polegają na demontażu istniejącej instalacji i budowie nowej, usytuowanej w innych miejscach. Prezydent m. [...], decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia robót budowlanych, w części dotyczącej wykonania instalacji wodnej do lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że ww. prace stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od ww. decyzji Prezydenta m. [...], w ustawowym terminie, odwołanie złożył Inwestor zarzucając nieprawidłową kwalifikację zgłoszonych robót budowlanych, dotyczących wykonania instalacji wodnej jako przebudowę. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu - mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie - jest, zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem - jak wynika z dokumentacji sprawy oraz decyzji organu I instancji - przewiduje realizację robót budowlanych, polegających na wykonaniu instalacji wodnej do lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym oraz zadaszenia z blachy na budynku gospodarczym, zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Z wyjaśnień poczynionych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że objęte zgłoszeniem prace budowlane, w części dotyczącej wykonania instalacji wodnej polegają na demontażu istniejącej instalacji wodnej oraz wykonaniu nowej - przebiegającej w zupełnie innych miejscach. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że objęte zgłoszeniem prace w części dotyczącej wykonania zadaszenia mają polegać na obiciu istniejącego zadaszenia budynku gospodarczego blachą. Organ przytoczył treść art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...).Zaznaczył, ze przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy. W ocenie organu odwoławczego, objęte przedmiotowym zgłoszeniem Inwestora prace budowlane, polegające na demontażu istniejącej instalacji wodnej i wykonaniu całkowicie nowej - zlokalizowanej w innych miejscach budynku, stanowią przebudowę instalacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ I instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowe i nie budzące żadnych wątpliwości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. E. Skarżący podniósł, że prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena prawna jest zupełnie dowolna, oderwana od konkretnego stanu faktycznego, który jest punktem wyjścia dla wszelkich rozważań w kwestii istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzonych prac opisanych bardzo szczegółowo w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] stycznia 2013r. wraz z pismem uzupełniającym z dnia [...] lutego 2013r.Skarzacy zarzucił, iż organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie żadnych dodatkowych dowodów oraz nie żądanie dodatkowych wyjaśnień czy informacji, pomimo znacznego przekroczenia terminu na udzielenie odpowiedzi na jego odwołanie od decyzji I instancji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji bezkrytycznie oparł swoją decyzję o wywody organu I instancji, z których wynika, że na zmianę części starej (z 1970r.) istniejącej instalacji wodociągowej (wymiana 2 pionów do 2 mieszkań w budynku 4 mieszkaniowym, przy czym w wyniku tych prac nie ulegną zmianie parametry dostarczanej wody) wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego, konsekwencją takiego podejścia byłoby np. uznanie, że jakakolwiek drobna zmiana instalacji wewnętrznych (a o taką właśnie chodzi w jego zgłoszeniu - do istniejącej instalacji wodociągowej łączenie dwóch rurek o średnicy 20mm i łącznej długości ok. 15 m b) wymaga pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy roboty budowlane o większym ciężarze gatunkowym (jak budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych; instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu) nie są objęte takim obowiązkiem, zaś wymagają jedynie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, a wydane decyzje naruszają prawo. Istota sporu dotyczy zakwalifikowania wskazanej przez skarżącego inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił wyjątki, wymieniając w art. 29 ww. ustawy obiekty budowlane oraz roboty budowlane, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie, a także wskazując w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wprawdzie zawarty w art. 29 Prawa budowlanego katalog stanowi zbiór zamknięty, ale nie oznacza to, że wykonanie każdej roboty budowlanej albo podlega obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, albo dokonania zgłoszenia. Ten dychotomiczny podział należy uzupełnić o trzecią kategorię: mianowicie są i takie roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Skarżący zgłosił jako swoją inwestycję roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wodnej do lokali [...] i [...] w budynku mieszkalnym oraz zadaszenia z blachy na budynku gospodarczym, zlokalizowanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...]. Inwestor, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. uzupełnił wskazane braki. Z wyjaśnień Inwestora wynika, że zgłoszone prace budowlane polegające na wykonaniu instalacji wodnej polegają na demontażu istniejącej instalacji i budowie nowej, usytuowanej w innych miejscach. Dołączone przez inwestora rysunki wskazują, że nie chodziło o całkowitą wymianę instalacji wodnej w budynku. Kwestia zadaszenia pozostaje poza sporem bowiem w tym zakresie organ nie zgłosił sprzeciwu. Niewątpliwie tak zakreślony zakres inwestycji obejmuje roboty budowlane dotyczące części wewnętrznych instalacji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgłoszony zakres prac budowlanych dotyczył jedynie przebudowy w określonej części instalacji wodnej polegające na przeprowadzeniu linii wodociągowych po zmienionej trasie. Przeprowadzenie prac budowlanych w zakresie zainstalowania czy wykonania części instalacji wodnej może być uzależnione od wykonania innych jeszcze robót jak wykonanie innych prac ingerujących i zmieniających konstrukcję budynku i wtedy roboty te będą podlegały reglamentacji. Opierając się jednak na okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, że zgłoszone przez Skarżącego prace budowane nie stanowią ani wykonania wewnętrznej instalacji wodnej, ani też nie ingerują w samą konstrukcję obiektu powodując jego zmiany konstrukcyjne. Organy administracji w tej sprawie uznały, że wykonanie wnioskowanych prac stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska organów administracji. Należy wskazać, że niewątpliwie w przedmiotowym budynku instalacja już istnieje, a zamiarem skarżącego było jedynie wymiana starych rur na nowe i położenie ich w innym układzie. Dodatkowo zauważyć należy, że wymianie miały podlegać jedynie instalacje doprowadzające wodę do lokali bez ingerencji w instalacje wewnętrzne. Bez zmian pozostał hydrofor oraz część rur. Zważywszy, że instalacje wewnętrzne stanowią część obiektu budowlanego ich rozbudowa nie podlega samodzielnej kwalifikacji i ex definitione nie jest rozbudową tego obiektu lub jego części. Rozbudowę instalacji wewnętrznych obiektu budowlanego należy postrzegać i kwalifikować jako element zmiany tegoż obiektu budowlanego, który w zależności od charakteru zakresu prac może prowadzić do jego przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pb. O ile w wyniku takich prac nie dochodzi jednak do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji - nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt oraz art. 28-30 Pb i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia. Sąd w tej sprawie wskazuje również na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 797/08. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 597/11 wskazując, że prace polegające na rozbudowie instalacji wewnętrznych, stanowiących część obiektu budowlanego nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, nie stanowią one robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt oraz art. 28-30 prawa budowlanego i nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albo ich zgłoszenia. Tym sam w ocenie Sądu zakres prac budowlanych zgłoszonych w tej sprawie przez skarżącego został z naruszeniem art. 28 i 29 Prawa budowlanego uznany przez organy obu instancji jako podlegający uzyskaniu pozwolenia na budowę, a wniesiony sprzeciw w związku z dokonaną przez organy kwalifikacją prawną nie znajduje prawnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje. Wykazane bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia należy wskazać, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ nie wydaje żadnego aktu administracyjnego, w związku z upływem 30 dniowego terminu uprawniającego do złożenia sprzeciwu.