VII SA/Wa 1755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1755/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku P. G. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].07.2010r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].07.2010r. GINB odmówił uchylenia ostatecznej decyzji WINB w [...] z dnia [...].01.2006r, utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].O8.2005r., nakazującą P. G. rozbiórkę mechanizmu załadunkowego dla silosów na zboże wraz z trzema silosami samowolnie wybudowanych na nieruchomości położonej w [...]. Powyższa decyzja GINB została zaskarżona przez P. G. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownej analizie akt organ naczelny wskazał, że w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki wydany w sprawie jest skutkiem zaistniałej samowoli budowanej i został wydany na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną - organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji nakłada na stronę obowiązek w maksymalnym rozmiarze. Zatem zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., organ uznał za przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 Kpa. Organ zauważył, że wzruszenie decyzji w trybie art. 155 Kpa może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną. W przedmiotowej sprawie - jak wskazano powyżej przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter "związany", tj. brak jest "luzu decyzyjnego" umożliwiającego wzruszenie decyzji wydanej na jego podstawie. Ponadto ponownie należy zauważyć, że brak jest zgody stron postępowania (oprócz strony skarżącej) na uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa. W piśmie GINB zawiadamiającym o wszczęciu postępowania wezwano - w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia strony postępowania do złożenia oświadczenia, czy wyrażają zgodę na uchylenie w/w decyzji na mocy art. 155 Kpa, ze wskazaniem, że brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie jest równoznaczny z brakiem omawianej zgody. Do GINB wpłynęła jedynie odpowiedź strony skarżącej. Organ podkreślił, że przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 Kpa, niezbędną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 Kpa. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana ani domniemana. W tym stanie rzeczy organ ponownie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 155 Kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przesłanki z art. 155 Kpa zostały spełnione organ podkreślił, że z powyższych względów taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Pozostałe zaś zarzuty rozpatrywanego wniosku nie mogą mieć wpływu na zmianę stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie, tym bardziej, że znaczna ich część wykracza poza przedmiot zaskarżenia. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: * art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu strony; * art. 155 kpa poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że wystąpiły przesłanki z art. 155 kpa. Wskazał przy tym, że przede wszystkim w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2006r. nakazująca dokonanie rozbiórki mechanizmu załadunkowego do silosów na zboże wraz z trzema silosami na nieruchomości położnej w [...], która jest decyzją ostateczną. Za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony tym bardziej, że decyzja z dnia [...] lutego 2006r. Wójt Gminy [...] wydał zgodę na budowę 2 zbiorników stalowych na zboże typu BIN oraz adaptację istniejących 2 zbiorników z możliwością przebudowy. A zatem w obrocie prawnym funkcjonują 2 decyzje: jedna nakazująca rozbiórkę i druga zezwalająca na istnienie tych budynków. W tej sytuacji bezcelowe jest rozebranie wspomnianych budynków aby następnie wybudować je ponownie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podniósł, że wymóg zgody, o jakim mowa w art. 155 kpa nie dotyczy zgody każdej strony lecz tylko tej, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. A zatem w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, że pozostałe strony niniejszego postępowania nie wyraziły zgody na wspomniana zgodę. I wreszcie skarżący nie zgodził się z organem, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może dotyczyć jedynie decyzji o charakterze uznaniowym. W konkluzji skarżący wniósł o uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga P. G. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2010r. jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie tego samego organu z dnia [...].07.2010r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji takiej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a pozostałe strony postępowania wyrażą zgodę na tę zmianę (uchylenie). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie decyzji) albowiem decyzja z dnia [...].01.2006r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...].08.2005r. to rozstrzygnięcie, mocą którego na skarżącego nałożono obowiązek (dokonania rozbiórki) co oznacza, że jest to decyzja, na podstawie której strona nabyła prawa jednakże nie zostały spełnione inne przesłanki wymienione w tym art. a mianowicie pozostałe strony nie wyraziły zgody na zmianę a nadto w omaw. trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Nie wszystkie podniesione przez organ w/w argumenty Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał wprawdzie za trafne jednakże pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. I tak Sąd podzielił wprawdzie - co do zasady - stanowisko organu co do tego, że decyzja nakazująca P. G. rozbiórkę jest w okolicznościach niniejszej sprawy decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 kpa jednakże nie podzielił motywów tego stanowiska. I tak: wbrew stanowisku organu w ocenie Sądu nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona nabywa prawo li tylko z tego powodu, że podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabywa prawo" albowiem nabywa obowiązek. Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest czasem pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu), jednakże w doktrynie - zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 kpa. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. Takie stanowisko prezentowane było również przez E. Iserzona w Komentarz IV, 1970, s. 260), w którym wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych". Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika wszak, że postępowanie w niniejszej sprawie - dotyczącej silosów na zboże wraz z mechanizmem załadunkowym toczyło się na wniosek W. i J. Z. oraz A. i L. C. a zatem te osoby - mocą decyzji nakazującej rozbiórkę nabyły prawo. Z tego też względu prawidłowe jest, co do zasady, stanowisko organu w niniejszej sprawie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania może być przedmiotem zmian (uchylenia) w trybie art. 155 kpa jednakże z innych przyczyn niż wskazane w motywach decyzji. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać natomiast należy, że postępowanie administracyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być jednak wszczęte również z urzędu a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, do którego decyzja ta jest skierowana. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową jedynie powstanie obowiązków a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się - w ocenie Sądu - w pojęciu: "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 kpa. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w trybie art. 155kpa. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 155 kpa zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego tak z 1994r. takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967,). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie postępowania w trybie art. 154 kpa jednakże biorąc pod uwagę treść tego przepisu ma ono w pełni zastosowanie również przy żądaniu takiej zmiany w oparciu o art. 155 kpa. W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006r. w sprawie II OSK 862/05). W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo czy też nie - nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Prawidłowo również w okolicznościach niniejszej sprawy organ ocenił, że nie została spełniona podstawowa przesłanka niezbędna do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa a mianowicie zgoda stron, przy czym w doktrynie prezentowany jest pogląd, że jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda stron nie może być dorozumiana lub domniemana. Tylko zgoda udzielona wprost i wyraźnie jest wiążąca dla organu administracji. W konsekwencji prawidłowo organ uznał, że brak wypowiedzi w zakreślonym terminie przez pozostałe (poza skarżącym) strony postępowania oznacza brak wyrażenia zgody w rozumieniu art. 155 kpa. A zatem jako niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącego co do tego, że brak wypowiedzi stron postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł stanowić przyczyny odmowy zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Nawet jeśli za wiążące w niniejszej sprawie Sąd przyjmie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które powołał się w skardze P.G. tj. że wymóg zgody, o którym mowa w art. 155 kpa dotyczy tej strony postępowania, która nabyła prawo to w świetle powyższych rozważań co do tego, że podmiotami, które nabyły prawo w okolicznościach niniejszej sprawy są: W. i J. Z. oraz A. i L. C. -brak wyraźniej zgody tych osób na zmianę (uchylenie) decyzji musi skutkować odmową pozytywnego rozpoznania wniosku. Reasumując, mimo że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów organu to uznał, że decyzja odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...].01.2006r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności bez znaczenia pozostaje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...].02.2006r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.