VII SA/Wa 1757/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. ([...]) na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071. ze zm.), zw. dalej kpa, oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118, ze zm.) - stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2007r. (Nr [...]) zmieniającej decyzje własne z dnia [...] października 2005r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L. (przeniesioną decyzją z dnia [...] listopada nr. [...] na rzecz SM "P.") oraz decyzję ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w L. (przeniesioną decyzją z dnia [...] listopada nr [...]na rzecz SM "P.") - w ten sposób, że anulowano projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany ww. budynków mieszkalnych jednorodzinnych i zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono S.M. ".P." Sp. z o.o. w K., pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami, na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w L. Organ wskazał, że z przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla terenu inwestycji [art. 35 ust 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego oraz § 37 ust. 4 pkt 5 Uchwały Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...].02.2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (Dz.Urz. Woj. [...] z. dnia 9 października 2006r. Nr 615. poz. 3806) i § 5 ust 4 pkt 5 Uchwały Nr [...]Rady Gminy M. z dnia [...].08.2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 10.10.2006 r. Nr 616. poz. 3807 )] wynika, że na terenach MU2 obowiązuje zakaz zabudowy szeregowej i atrialnej. Weryfikowaną decyzją udzielono natomiast pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i atrialnej. Z projektu zagospodarowania terenu i z rzutów kondygnacji budynku oraz przekrojów poprzecznych wynika bowiem, że ww. zespoły budynków są powiązane architektonicznie i funkcjonalnie tworząc zabudowę atrialną. Ponadto, budynki oznaczone nr 5a, 5b, 6 oraz 7a, 7b i 8b, stanowią zabudowę szeregową a nie bliźniaczą, co narusza ww. plany zagospodarowania przestrzennego. Organ przytoczył treść obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 3 pkt 2a wskazującego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i stwierdził, że projekt budowlany obejmuje budowę zespołu budynków w zabudowie atrialnej ponieważ składają się one z dwóch rzędów budynków, usytuowanych naprzeciw siebie w odległości 5m, w zwartej zabudowie, powiązanych funkcjonalnie, przestrzennie, konstrukcyjnie i architektonicznie wspólnym pasażem wejściowym ze schodami i zadaszeniami, łączącymi oba rzędy budynków. Wszystkie budynki powiązane są ww. zadaszeniami, albo stykają ścianami zewnętrznymi. Ponadto, budynki nr 5a, 5b, 6 oraz 7a, 7b i 8b nie są budynkami jednorodzinnymi tylko szeregowymi, gdyż nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnych całości, w rozumieniu ww. art. 3 pkt 2a. Budynki te połączone są klatkami schodowymi w jednym ciągu zabudowy i tworzą zabudowę szeregową, a nie bliźniaczą. Powyższe oznacza, że ww. decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, w związku z przytoczonymi zapisami ww. planów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją Starosta K. zmienił ww. decyzje własne z dnia [...] października 2005r. poprzez anulowanie projektów zagospodarowania terenu oraz projektów budowlanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych i zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wobec powyższego organ stwierdził, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie miał zastosowania, gdyż umożliwia on jedynie zmianę pierwotnego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i nie przewiduje możliwości ich anulowania. Zmiany w projekcie zamiennym muszą nawiązywać do decyzji pierwotnej i nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. Istotne odstępstwa mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu, czy obiektów. Musi zatem istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa. Reasumując organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007r. rażąco narusza art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na ww. decyzję złożył inwestor, zarzucając naruszenie: * art. 36 a ust. 1 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie miał on zastosowania; * art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez brak analizy jego treści; * art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że miało miejsce rażące naruszenie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, pomimo braku podstaw do jego zastosowania; * art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez nieumieszczenie w pouczeniu wzmianki o możliwości wniesienia powództwa cywilnego; * art. 8 oraz art. 11 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez pominięcie zarzutów skarżącej wskazywanych w toku postępowania i w odwołaniu oraz poprzez brak wyjaśnienia powodów uznania, że ww. naruszenie prawa ma charakter rażący; - art. 15 kpa poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa materialnego odmienne niż wskazane przez organ I instancji, tj. niezachowanie warunku tożsamości rozpatrywanej sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., którą organ ten stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2007r. zmieniającej decyzje własne z dnia [...] października 2005r. zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę (2) budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w L. - w ten sposób, że anulował projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany ww. budynków i zatwierdził projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wewnętrznymi instalacjami i wjazdem na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w L. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Dodać przy tym należy, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że weryfikowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Starosta K. rażąco naruszył art. 36 a Prawa budowlanego, gdyż przedstawiony przez inwestora projekt zamienny przewidywał całkowita zmianę zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji oznacza to, że podstawą jego zatwierdzenia nie mógł być art. 36 a Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko do zmiany pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu jest więc możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą, gdyż "istotne odstąpienie" w rozumieniu ww. przepisu nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008r., II OSK 1924/06, LEX nr 510761, wyrok WSA z dnia 8 lutego 2007r., VII SA/Wa 2235/06, LEX nr 312097). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. Starosta K. zmienił decyzje własne z dnia [...] października 2005r., na mocy których udzielił pozwolenia na budowę w sumie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na ww. działce, zatwierdził natomiast projekt zamienny zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę całego zespołu budynków mieszkalnych na ww. działkach wraz z wewnętrznymi instalacjami. Nie ulega zatem wątpliwości - wbrew zarzutom skargi - że ww. decyzją organ naruszył w sposób oczywisty, jednoznacznie brzmiący przepis art. 36a Prawa budowlanego, co stanowi o rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniu prawa, którego skutki nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządnego państwa. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 15 kpa poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego w oparciu o odmienne przepisy prawa materialnego niż wymienione przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że istota administracyjnego toku instancji nie polega na kontroli zasadności stanowiska przedstawionego w orzeczeniu organu I instancji, tylko na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić powtórne postępowanie, tak w zakresie rozpatrywania, jak i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Działanie organu odwoławczego nie może mieć zatem charakteru kontrolnego, ale musi polegać na merytorycznym, ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35 oraz T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP1989, z. 8,s. 147). W związku z powyższym rozpoznanie i rozstrzygniecie przez organ odwoławczy niniejszej sprawy, wobec jednoznacznego stwierdzenia kwalifikowanej wady weryfikowanej decyzji, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, a stanowi jej realizację. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 9 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez nieumieszczenie w pouczeniu wzmianki o możliwości wniesienia powództwa cywilnego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy bowiem praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Stanowisko takie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, odnosząc określony w art. 9 kpa obowiązek informowania stron do "toczącego się postępowania" (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1997 r., SA/Sz 1114/96, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 maja 1999 r, I SA/Gd 754/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 23 czerwca 1998 r, SA/Sz 1570/97, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z dnia 15 września 2005 r, VI SA/Wa 652/05, niepubl.), a nie do wszelkich postępowań, zatem i tych, mogących toczyć się przed sądami powszechnymi. Przy czym, obowiązek udzielania stronie wyczerpującej informacji należy odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, to jest występowania w roli zastępcy procesowego, którego wykonywanie nie należy do obowiązków organu (por. wyr. NSA z dnia 27 marca 1998r., I SA/Łd 489/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96, niepubl.). W świetle przedstawionej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę