VII SA/Wa 1765/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1765/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania G. G. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2008r. nr [...] umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].09.2003r. udzielającej J. F. pozwolenia na użytkowanie stawu rybnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...].09.2003r., nr [...], udzielił J. F., pozwolenia na użytkowanie stawu rybnego o łącznej powierzchni lustra wody 1,570 1 ha, zlokalizowanego na działce nr [...], we wsi K. gm. B. Decyzją z dnia [...].03.2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].09.2003r. Pismem z dnia [...].12.2008r., G. G. wniosła (m.in.) o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją [...] WINB-u z dnia [...].03.2008r. Decyzją z dnia [...].06.2009r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzja [...] WINB j.w.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po weryfikacji wniosku ustalono, iż podmiot wnoszacy o wznowienie postępowania nie jest strona w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego wniosła G. G. nie zgadzając się ze stanowiskiem [...] WINB, zawartym w wymienionej decyzji. W jej ocenie, tylko inwestor jest stroną, lecz w postępowaniu zwykłym, w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu w/w odwołania oraz po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Jak wynika z akt sprawy, decyzja [...] WINB z dnia [...].O6.2009r. została wydana na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Organ wskazał, iż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym w którym można dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Kpa w art. 145§1 wyczerpująco wymienia podstawy wznowienia nie dopuszczając wykładni rozszerzającej. W tzw. fazie wstępnej poprzedzającej podjęcie postanowienia o wznowieniu postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie formalnych podstaw wznowienia a mianowicie czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia wymienione w art. 145§1 kpa czy został zachowany termin odo wniesienia podania o wznowienie postępowania. Podczas drugiego etapu tj. po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanym przypadku w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono że G. G. nie jest strona postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...].03.2008r. Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że stroną postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca dokonując nowelizacji — ustawą z dnia 27 marca 2003r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw — ograniczył krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia użytkowanie wyłącznie do inwestora. W związku z tym w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, wszczętym po wejściu w życie nowelizacji, stroną może być tylko inwestor. Stanowisko, że G. G. nie jest strona niniejszego postępowania zostało także wyrażone w decyzji ostatecznej funkcjonującej w obrocie prawnym GINB z dnia [...].11.2005r. utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2005r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...].09.2003r. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Dodatkowo organ wskazał, że G. G. nie wskazała daty, kiedy dowiedziała się o w/w decyzji [...] WINB z dnia [...].03.2008r. Zgodnie z art. 148§2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145§1 pkt. 4 kpa biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. To na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia kiedy i w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawe wznowienia. W związku z tym decyzja z dnia [...].06.2009r. odmawiająca na wniosek G. G. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją [...] WINB jest prawidłowa. G. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie zasady praworządności oraz art. 28 kpa a także wniosła o nakazanie organowi przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji z dnia [...].09.2003r. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. W postępowaniu nadzwyczajnym przymiot strony powinien być badany w oparciu o art. 28 kpa. Organy nadzoru budowlanego nie odniosły się również – w ocenie skarżącej – do faktu, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wszedł w życie 11 lipca 2003r. jednakże do spraw wszczętych a niezakończonych decyzja ostateczną organ powinien stosować przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że decyzja z dnia [...].09.2003r. została wydana w oparciu o inną decyzję – z dnia [...].12.2002r., która następnie została wyeliminowana obrotu prawnego. Fakt ten został pominięty przez organy nadzoru budowlanego, pomimo że uzasadnia to wznowienie postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 8 kpa. . Na rozprawie dnia 23.04.2010r. skarżąca dodatkowo wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Nie wszystkie natomiast zawarte w niej zarzuty znajdują oparcie w przepisach prawa. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organy administracji obu instancji odmówiły G. G. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2008r. nr [...] umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].09.2003r. udzielającej J. F. pozwolenia na użytkowanie stawu rybnego z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. Jednocześnie organ wskazał, że przymiot strony w takim postępowaniu posiada jedynie inwestor tj. J. F.. Powyższe wynika – w ocenie organów obu instancji z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd nie podzielił w/w stanowiska organu, natomiast uznał za trafny zarzut skarżącej co do tego, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu zwykłym. Natomiast postępowanie o wznowienie postępowania jest nowym postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy art. 145 i następne kpa. Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje podmiotom wymienionych w art. 28 kpa tj. każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do postępowania o pozwolenie na użytkowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. VII SA/Wa 746/07 LEX nr 366247). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone w stosunku do postępowania nieważnościowego jednakże – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ma ono w pełni zastosowanie do postępowania wznowieniowego jako innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Niezależnie od powyższego uszło uwadze organów administracji, że przepis art. 59 ust. 7 odnosi się jedynie do postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektów, które zostały zrealizowane w zgodzie z pozwoleniem na budowę. Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w orzeczeniu z dnia 7.11.2006r. w sprawie II OSK 1281/05 (niepubl.) NSA stwierdził, że dyspozycja art. 59 ust. 7, który stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie okoliczność ta ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem decyzja z dnia [...].09.2003 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Powyższe wynika bezspornie z akt administracyjnych jak i samej treści uzasadnienia decyzji z dnia [...].09.2003r. A zatem organy w sposób nieuprawniony uznały, że w niniejszej sprawie dla ustalenia czy G. G.przysługuje przymiot strony będą miały zastosowanie przepisy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że przymiot strony G.G. winien zostać ustalony w oparciu o przepis art. 28 kpa. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek rozważań organu a w konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane wbrew zasadom praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 6, 7, 77§1 kpa. Reasumując - organy administracji nie wyjaśniły sprawy w sposób należyty, a zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej co do tego, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 59ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 27.03.2003r. (sprzed 11.07.2003r). Jak bowiem zostało wskazane wyżej postępowanie o wznowienie postępowania (a wszczęcia takiego żąda wnioskodawczyni) jest nowym postępowaniem. Wniosek G.G. wpłynął do organu dnia [...].12.2008r. a zatem w czasie obowiązywania przepisów w obecnym brzmieniu. Oczywistym jest jednak, że uwaga ta – w świetle powyższych rozważań pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie od powyższego należy dodatkowo wskazać, iż trafne są, co do zasady, rozważania organu co do tego, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie składa się z 2 etapów. W fazie wstępnej organ ma obowiązek zbadać czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa oraz czy podmiot powołuje się na jedną z przesłanek określonych w art. 145§1 kpa. Jednocześnie podkreślić należy, że organ jest związany zakresem wniosku co do okoliczności mających stanowić podstawę wznowienia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. skarżąca wprawdzie nie wskazała podstawy prawnej wznowienia jednakże treść tego wniosku "z uwagi na brak udziału w tym postępowaniu G.G. jako strony postępowania" jednoznacznie wskazuje, że intencją skarżącej było wznowienie postępowania w oparciu o art. 145§1 pkt. 4 kpa. W tej sytuacji Sąd nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji, że jeśli podmiot żądający wznowienia postępowania nie jest stroną postępowania to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmawiającej wznowienia. Sąd podziela bowiem stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w takiej sytuacji ustalenie tej okoliczności łączy się z ustaleniem zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania a zatem postępowanie to może zostać przeprowadzone dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Takie stanowisko zajął m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13.02.2009r. w spr. III SA/Wr 368/08, w której stwierdził, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W takim, jedynym zresztą przypadku, ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w więc w drugim etapie postępowania. W innym natomiast wyroku NSA wskazał, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008r. II OSK 1981/06 LEX nr 510752). A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy rozważania w przedmiocie posiadania przez skarżącą przymiotu strony mogły być dokonane dopiero po wznowieniu postępowania a ewentualne ustalenie braku takiego przymiotu winno skutkować wydaniem decyzji w oparciu o treść art. 151 §1 pkt. 1 kpa. I wreszcie należy zgodzić się w organem co do tego, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że zachowała termin określony w art. 148 kpa jednakże w niniejszej sprawie skarżącej nie można – na tym etapie postępowania – postawić skutecznie zarzutu nie wykazania tej okoliczności. Organ administracji na żadnym etapie postępowania nie wezwał skarżącej do wykazania tej okoliczności. Powyższe narusza zasadę określoną w art. 9 kpa tj. zasadę obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania – art. 7, 77, 107§3, 9 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ zbada, po uprzednim wezwaniu skarżącej, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa a następnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania zobowiązany będzie rozważyć czy wnioskodawczyni (skarżącej) przysługuje przymiot strony a zatem czy może skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].03.2008r. w oparciu o art. 28 kpa. Wynik tegoż postępowania administracyjnego winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym wg zasad określonych w art. 107§3 kpa. Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art.. 200 i 205 tej ustawy.