VII SA/Wa 1766/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1766/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania G. G. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].09.2003r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...].09.2003r., nr [...], udzielił J. F., pozwolenia na użytkowanie stawu rybnego o łącznej powierzchni lustra wody 1,570 1 ha, zlokalizowanego na działce nr [...], we wsi K. gm. B. Pismem z dnia 03.12.2008r., G. G. wniosła (m.in.) o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. We wniosku skarżąca wskazała, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący o tym, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jest wyłącznie inwestor dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym przymiot strony powinien być badany w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Decyzją z dnia [...].06.2009r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...], z dnia [...].09.2003r. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rozpatrywanym przypadku osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, nie jest inwestorem i dlatego należało na podstawie art. 157 § 3 Kpa, odmówić na jej wniosek wszczęcia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego wniosła G. G. nie zgadzając się ze stanowiskiem [...] WINB, zawartym w wymienionej decyzji. W jej ocenie, tylko inwestor jest stroną, lecz w postępowaniu zwykłym, w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu w/w odwołania oraz po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Jak wynika z akt sprawy, decyzja [...] WINB z dnia [...].O6.2009r. została wydana na podstawie art. 157 § 3 Kpa. Organ wskazał, iż prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje tylko stronie. Wynika to z treści art. 157 §2 Kpa. W dalszej części organ przywołał treść art. 28 kpa, przy czym wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku osoby, która podaje się za stronę, wszczęcie postępowania poprzedzone powinno być uprzednią kontrolą dokonaną przez organ, czy zachodzą formalno-prawne przesłanki wszczęcia postępowania. Jeżeli organ uzna, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest obowiązany wydać decyzję na podstawie art. 157 § 3 Kpa, o odmowie wszczęcia postępowania. Na podstawie art. 157 § 3 Kpa, orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że stroną postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W świetle tego przepisu należy stwierdzić, że ustawodawca dokonując nowelizacji — ustawą z dnia 27 marca 2003r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw — ograniczył krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia użytkowanie wyłącznie do inwestora. W związku z tym w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, wszczętym po wejściu w życie nowelizacji, stroną może być tylko inwestor. W rozpatrywanym przypadku wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego O. z dnia [...].O9.2003r.. Stanowisko takie zostało także wyrażone w decyzji ostatecznej funkcjonującej w obrocie prawnym GINB z dnia [...].11.2005r. utrzymującej w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].07.2005r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w O. z dnia [...].09.2003r. Zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. W związku z tym decyzja z dnia [...].06.2009r. odmawiająca na wniosek G. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest prawidłowa. G. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie zasady praworządności oraz art. 28 kpa a także wniosła o nakazanie organowi przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyeliminowania wadliwej decyzji z dnia [...].09.2003r. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. W postępowaniu nadzwyczajnym przymiot strony powinien być badany w oparciu o art. 28 kpa. Organy nadzoru budowlanego nie odniosły się również – w ocenie skarżącej – do faktu, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wszedł w życie 11 lipca 2003r. jednakże do spraw wszczętych a niezakończonych decyzja ostateczną organ powinien stosować przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że decyzja z dnia [...].09.2003r. została wydana w oparciu o inną decyzje – z dnia [...].12.2002r., która następnie została wyeliminowana obrotu prawnego. W konsekwencji żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].09.2003r. jest w pełni uzasadnione. Na rozprawie dnia 23.04.2010r. skarżąca dodatkowo wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Nie wszystkie natomiast zawarte w niej zarzuty znajdują oparcie w przepisach prawa. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organy administracji obu instancji odmówiły G. G. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie stawu rybnego z uwagi na to, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony. Jednocześnie organ wskazał, że przymiot strony w takim postępowaniu posiada jedynie inwestor tj. J. F.. Powyższe wynika – w ocenie organów obu instancji z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Sąd nie podzielił w/w stanowiska organu. Po pierwsze należy wszak zwrócić uwagę, że trafny jest zarzut skarżącej co do tego, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w postępowaniu zwykłym. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy art. 157 kpa. Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje podmiotom wymienionych w art. 28 kpa tj. każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Natomiast w odniesieniu do postępowania o pozwolenie na użytkowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko postępowania zwykłego. Ograniczenia tego nie można przenosić na postępowanie o stwierdzenie nieważności. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r. VII SA/Wa 746/07 LEX nr 366247). Niezależnie od powyższego uszło uwadze organów administracji, że przepis art. 59 ust. 7 odnosi się jedynie do postępowania o pozwolenie na użytkowanie obiektów, które zostały zrealizowane w zgodzie z pozwoleniem na budowę. Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w orzeczeniu z dnia 7.11.2006r. w sprawie II OSK 1281/05 (niepubl.) NSA stwierdził, że dyspozycja art. 59 ust. 7 który stanowi, że strona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie okoliczność ta ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem decyzja z dnia [...].09.2003 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie została poprzedzona przeprowadzeniem postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Powyższe wynika bezspornie z akt administracyjnych jak i samej treści uzasadnienia inkryminowanej decyzji. A zatem organy w sposób nieuprawniony uznały, że w niniejszej sprawie dla ustalenia czy G. G. przysługuje przymiot strony będą miały zastosowanie przepisy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że przymiot strony G.G. winien zostać ustalony w oparciu o przepis art. 28 kpa. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek rozważań organu a w konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane wbrew zasadom praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonych w art. 6, 7, 77§1 kpa. Reasumując organy administracji nie wyjaśniły sprawy w sposób należyty, a zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie rozważyć czy wnioskodawczyni (skarżącej) przysługuje przymiot strony a zatem czy może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z dnia [...].09.2003r. w oparciu o art. 28 kpa. Wynik tegoż postępowania administracyjnego winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym wg zasad określonych w art. 107§3 kpa. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego co do tego, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 59ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z dnia 27.03.2003r. (sprzed 11.07.2003r). Jak bowiem zostało wskazane wyżej postępowanie o stwierdzenie nieważności (a wszczęcia takiego żąda wnioskodawczyni) jest nowym postępowaniem. Wniosek G.G. wpłynął do organu dnia 10.12.2008r. a zatem w czasie obowiązywania przepisów w obecnym brzmieniu. Oczywistym jest, że uwaga ta – w świetle powyższych rozważań pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Natomiast Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów skargi, wskazujących na wydanie inkryminowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa albowiem kwestia ta nie była przedmiotem badania przez organy administracji. Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art.. 200 i 205 tej ustawy.