VII SA/Wa 1767/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi B. Z. i G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku G. M. i B. Z. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi B. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego teren miejscowości [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności G. M. i B. Z. zarzuciły, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego tj. art. 107 kpa polegającym na braku oznaczenia strony do której postanowienia te zostały skierowane, a w konsekwencji skierowania ich do wszystkich wymienionych w rozdzielniku stron, w tym do K. G. oraz do J. G., którzy w ocenie wnioskujących nie posiadają przymiotu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Zarzuciły również rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 28 kpa, polegające na nie ustaleniu przez organ istnienia interesu prawnego po stronie K. G. oraz J. G., do udziału w postępowaniu w charakterze stron postępowania, a konsekwencji doręczeniu im zaskarżanych postanowień, a tym samym bezzasadnym poinformowaniu o złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze. Zdaniem wnioskujących o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego K. G. i J. G. nie posiadają przymiotu strony z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest od strony granicy z drogą gminną, co oznacza, że nie oddziaływuje w żaden sposób na ich nieruchomość. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że przy wydawaniu badanego postanowienia nie zaszła żadna z wymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia jego nieważności. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wyjaśnił, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, organ administracji obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Podkreślił, że podnoszony we wniosku z dnia 10 sierpnia 2011 r. przez B. Z., fakt złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. dotyczącą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obejmującego teren miejscowości [...], nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i nie stanowi przesłanki wyszczególnionej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na wskazanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym i wiąże podmioty podejmujące działalność inwestycyjną. Organy administracji publicznej obowiązane są do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania orzeczenia i nie mogą czekać na ewentualne przyszłe jego zmiany w terminie bliżej nie określonym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro nie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4- kpa, to zasadnie organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania. Stwierdził, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest dotknięte jest wadą rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że nietrafny jest zarzut, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia art. 107 kpa, polegającego na braku oznaczenia strony , do której postanowienie zostało skierowane, a w konsekwencji skierowania go do wszystkich wymienionych w rozdzielniku stron, między innymi do K. G. oraz do J. G., którzy w ocenie wnioskujących o stwierdzenie nieważności, nie posiadają przymiotu strony , co stanowi wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa . W kwestionowanym postanowieniu wskazano, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku B. Z.. Organ uznał, że nie można więc stwierdzić, że nie oznaczono strony do której jest ono skierowane. Zaznaczył, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa obejmuje tylko ciężkie naruszenia prawa. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, obejmuje tylko przypadki, gdy prowadzono postępowanie i wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawa materialnego wobec osoby, która nie może być podmiotem uprawnienia prawnego lub obowiązku. Organ uznał także, że kwestinowane postanowienie nie jest dotknięte innymi wadami wymienionymi w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa). Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. G. M. i B. Z. wniosły o uzupełnienie ww. postanowienia organu wojewódzkiego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] sprostował z urzędu powyższe postanowienie. Skarżące pismem z dnia 6 marca 2012 r. wniosły z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zwiazku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa dotyczy tylko kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Organ odwoławczy podał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. zostało skierowane do B. Z. a nie K. G. czy J. G.. Zatem uznał, że zarzut wnioskujących o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia dotyczący stron braku oznaczenia strony co do której zostało skierowane ww. postanowienie organu powiatowego jest bezzasadny. Nadto, organ odwoławczy uznał, że zarzut pełnomocnika stron dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania tzn. art. 28 kpa, polegającego na doręczeniu postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2011r., znak: [...] K. G. oraz J. G. nie będących stronami przedmiotowego postępowania, jest również nieuzasadniony. Stwierdził, że doręczenie postanowienia osobom nie będącym stronami nie może stanowić rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił argumentację organu wojewódzkiego. Wskazał, że organ wojewódzki w skarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. zasadnie uznał, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie zgodności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z prawem nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego odmawiającego zawieszenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie wniosły B. Z. i G. M. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów przedmiotowego postępowania. Skarżące powyższym postanowieniom zarzuciły rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 kpa polegające na braku oznaczenia strony, do której postanowienia te zostały skierowane, a w konsekwencji skierowanie ich do wszystkich wymienionych w rozdzielniku stron, w tym K. G. oraz J. G., nie będących stronami postępowania. Zarzuciły także rażące naruszenie przez organy art. 28 kpa polegające na nieustaleniu istnienia interesu prawnego K. G. oraz J. G. do udziału w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] w charakterze stron, a w konsekwencji dopuszczeniu ww. do udziału w postępowaniu i doręczeniu im zaskarżanych postanowień zamiast w sytuacji rażącego naruszenia prawa odpowiednio uchylenia skarżonych orzeczeń tj. postanowienia PINB w [...] przez WINB w [...] oraz później na etapie odwołania, postanowienia WINB w [...] przez GINB w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu pierwszoinstancyjnemu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r., którym odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja/postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję/postanowienie kontroluje, czy jej wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W tym postępowaniu decyzję/postanowienie weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze-skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony włącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717). W niniejszej sprawie kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd podziela stanowisko organu pierwszej i drugiej instancji, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym przeanalizowano wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 kpa wskazując, iż objęte kontrolą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1,3, 5, 6 i 7 kpa. Organ wykazał w szczególności w uzasadnieniu postanowienia brak zaistnienia przesłanki wskazywanej przez strony we wniosku tj. wydania go z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa; poprzez naruszenie art. 107 kpa i art. 28 kpa oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy podkreślić, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne co do zasady stanowi kwestię materialnoprawną, zazwyczaj obejmującą ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zgodzić się należy z argumentacją organu, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie zgodności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Podkreślić należy, że organ administracji obowiązany jest do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania postanowienia nie może więc czekać na ewentualne przyszłe zmiany stanu prawnego w terminie bliżej nie określonym. Zgodzić należy się z organem pierwszej i drugiej instancji, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z akt sprawy wynika, że w kwestionowanym postanowieniu wskazano, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku B. Z. i do niej zostało skierowane. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że nie oznaczono strony do której skierowano postanowienie. Zarzut skarżących dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania art. 28 kpa polegający na doręczeniu postanowienia organu powiatowego z dnia [...] września 2011r. osobom nie będącym stronami przedmiotowego postępowania nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną ( por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. I OSK 350/06, Lex nr 291195, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, Lex nr 351135. Reasumując stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjął, że badane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując za prawidłową argumentację organu wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako bezzasadną należało oddalić.