VII SA/Wa 177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K R na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K R kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K R zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy obiektu blaszanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...] obr. [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że K, B i T R - współwłaściciele działki przy ul. [...] w [...] (nr ew. [...] obr. [...]), w dniu [...] lipca 2015 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy obiektu blaszanego posadowionego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawcy podali, że E i Z B wybudowali na betonowym fundamencie w granicy z ich działką budynek blaszany (o długości ok. 6,5 m, szerokości ok. 4 m i wysokości ok. 3,5 m) ze stałym przyłączem elektrycznym. W piśmie z [...] grudnia 2015 r. organ I instancji na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawców, że w dniu 30 listopada 2015 r. przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...] i ustalił, że trwa na niej budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporny obiekt budowlany stanowi zaplecze budowy i zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 23) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Obiekt budowany powinien być rozebrany po zakończeniu budowy. W odpowiedzi na pismo K, B i T R podnieśli, że organ nie miał podstaw prawnych do zakwalifikowania ich pisma z [...] grudnia 2015 r. jako skargi w rozumieniu art. 238 k.p.a. i zarzucili mu przewlekłość w wydaniu decyzji w tej sprawie. Wnioskodawcy dodali, że blaszany budynek jest trwale związany z gruntem (został wybudowany na fundamentach pozostałych po rozebranym garażu), a ponadto został usytuowany w odległości 0,7 m od granicy ich nieruchomości, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). K, B i T R stwierdzili, że budynek nie stanowi zaplecza budowy (ale garaż) zaś "budowa "trwa już 10 lat i nie wiadomo ile jeszcze potrwa" . W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z [...] stycznia 2016 r. zawiadomił Z i E B oraz K, B i T R o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności blaszanego obiektu budowlanego na działce nr [...] obr. [...] w [...] i decyzją z [...] lutego 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z protokołu kontroli (z [...] listopada 2015 r.) robót budowlanych wynika, że budowa domu jednorodzinnego na nieruchomości nr [...] obr. [...] w [...] została rozpoczęta [...] września 2004 r. i nie została zakończona. Zdaniem organu, sporny obiekt budowlany stanowi zaplecze tej budowy, do którego nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym nie ma podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki K, B i T R w odwołaniu od tej decyzji zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieostateczne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy, art. 10 § 1 k.p.a. przez pozbawienie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu a także art. 85 k.p.a. przez przeprowadzenie oględzin w sposób nierzetelny i niedokładny i w konsekwencji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że organ I instancji pominął całkowicie, że obiekt budowlany został usytuowany na fundamentach betonowych, posiada przyłącze energii elektrycznej, służy do magazynowania przedmiotów i urządzeń codziennego użytku, ponieważ "od dawna" żadne prace budowlane nie są prowadzone. Odwołujący się zarzucili, że organ oparł się jedynie na wyjaśnieniach inwestorów, pominął natomiast całkowicie zdjęcia spornego obiektu budowlanego dołączone do wniosku o wszczęcie postępowania. Nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków, nie przeanalizował dziennika budowy. K, B i T R stwierdzili, że sporny obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, jako zaplecza budowy, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie podlega też warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie precyzują w jaki sposób obiekt stanowiący zaplecze budowy ma być związany z gruntem. Istotne jest jedynie, aby służył budowie, która jak wynika z dziennika budowy nie została przerwana. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że odwołujący się zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i pouczeni o możliwości składania wniosków i zapoznania się z aktami sprawy, a ponadto nie wykazali, że to naruszenie uniemożliwiło im podjęcie określonych czynności procesowych. K R w dniu [...] stycznia 2017 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r. W skardze skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. K R w uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że organy kwalifikując sporny obiekt jako obiekt stanowiący zaplecze budowy, oparły się na oświadczeniu E B złożonym do protokołu kontroli z [...] listopada 2015 r. Nie ustaliły, czy obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych, czy też został po prostu posadowiony na terenie budowy, przy czym w rzeczywistości nie stanowi zaplecza budowy, a jednie jest budynkiem gospodarczym nie mającym z budową niczego wspólnego. Skarżąca dodała, że organy nie odniosły się do zdjęć dołączonych do wniosku o wszczęcie postępowania i stwierdziła, że fundamenty, na których jest posadowiony sporny obiekt są pozostałością z garażu rozebranego w 2000 r. i został on wybudowany zaraz po rozbiórce garażu. W najmniejszym stopniu nie przeszkadzał w budowie rozpoczętej w 2006 r. K R dodała, że obiekt budowlany znajduje się w odległości 0,7 m od granicy z nieruchomością której jest współwłaścicielem, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], ponieważ jest to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, którego realizacja nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 prawa budowlanego). W związku z tym nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podziela tego stanowiska organu, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych spawy i w przepisach prawa. Pojęcie obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24) nie może być interpretowane rozszerzająco. Ten obiekt budowlany musi być ściśle powiązany z budową, co do której inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, stanowić zaplecze tej budowy (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2008 r., II OSK 1534/07). Obiekt tymczasowy o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, traci charakter obiektu tymczasowego, w momencie zakończenia prowadzenia robót budowlanych bądź budowy (zgodnie z zasadami określonymi w art. 54 i art. 55 prawa budowlanego). Po tej dacie obiekt będzie stanowił samowolę budowlaną. Trzeba dodać, że okres użytkowania obiektu tymczasowego powinien być ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z którą został wniesiony (art. 36 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Ten obiekt budowlany może być wybudowany najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robot budowlanych (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1444/11, z 12 kwietnia 2006 r. II OSK 722/05, z 17 marca 1999 r SA/Bk 1672/97, wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., II SA/Gd 760/13). Jego wcześniejsze posadowienie, przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, będzie wymagało uzyskania, także i na ten obiekt pozwolenia na budowę. Przede wszystkim Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. O ile nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej, że sam fakt posadowienia obiektu na fundamentach świadczy o tym, że nie jest to obiekt budowlany o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24, o tyle ma ona rację, że organy nie poczyniły dostatecznych ustaleń odnośnie związku tego obiektu z budową. Oparły się jedynie na oświadczeniu inwestora złożonym podczas czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu [...] listopada 2015r. Nie wzięły pod uwagę dokumentacji zdjęciowej załączonej przez skarżącą do wniosku o wszczęcie postępowania. Nie zweryfikowały jej twierdzeń że jest to garaż oraz że budowa została faktycznie zakończona. W aktach sprawy nie znajduje się dziennik budowy ani "pełna" decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd zauważa, że organy nie wyjaśniły również, czy obiekt budowlany został posadowiony po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zauważyć, że w toku postępowania w tej sprawie skarżąca podnosiła, że został on wybudowany niezwłocznie po rozbiórce garażu w 2000 r. (pozwolenie na budowę zostało wydane w 2008 r.). Z tych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niedostateczne ustalenia faktyczne. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska organów, że w stosunku do obiektów tymczasowych nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu, pogląd organu w tej kwestii jest całkowicie nieuprawniony, nie został poparty żadną argumentacją prawną. W ocenie Sądu sam fakt, że realizacja pewnych zamierzeń wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (a w niektórych przypadkach - również dokonania zgłoszenia) nie oznacza, że w tych przypadkach nie obowiązują wymagania wynikające z prawem określonych warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i co za tym idzie - ustawowe kompetencje organu nadzoru budowlanego w zakresie kontroli przestrzegania tych warunków. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie, sam fakt ustawowego zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, w żaden sposób nie wyklucza możliwości zastosowania (w stosunku do takich obiektów czy robót budowlanych) przewidzianych w rozdziale 5 Prawa budowlanego instrumentów kontrolnych, w tym nawet zmierzających do wydania nakazu rozbiórki (v. komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, str. 367 w: Prawo budowlane Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5). Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; w myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy powyższe obejmuje m. in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Stąd też zdaniem Sądu nawet w przypadku stwierdzenia, że zrealizowany obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego nadal posiada kompetencje do działania w sprawie dotyczącej takiego obiektu, które realizują się poprzez sprawdzenie, czy nie naruszono w związku z jego realizacją szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym również warunków technicznych. Nie wykluczone, że poczynione ustalenia skutkować będą koniecznością kontynuowania postępowania i wydania decyzji w trybie naprawczym, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2016 r. - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Organy obu instancji ponownie orzekając w tej sprawie przeprowadzą postępowanie dowodowe, w szczególności co do funkcji, jaką pełni obiekt, daty jego powstania oraz w zakresie jego zgodności z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w. z art. 135 oraz art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).