VII SA/Wa 1770/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. ze skargi "[...]" S. Sp. Komandytowa w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki "[...]" S. Sp. Komandytowa w P. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "[...]" S. Sp. komandytowa, zw. dalej Spółką, pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w P. W uzasadnieniu podano, że dokumentacja złożona przez inwestora w dniu 11 września 2007 r. i uzupełniona w dniu 5 listopada 2007 r. zawiera wszystkie dokumenty przewidziane obowiązującymi przepisami. Ponadto zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym obszaru (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna dopuszczająca usługi publiczne i komercyjne towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jak i inne funkcje) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., który ustala max. wysokość zabudowy na 14 m i preferuje budynki 3-4 kondygnacyjne. Projektowany budynek będzie miał 4 kondygnacje i 14 m wysokości. Lokalizacja budynku jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ) oraz z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 109, poz. 1156), w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z analizy przeprowadzonej przez projektanta wynika, że istniejący na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w P. przy ul. [...] , budynek wielorodzinny będzie doświetlony w sposób zgodny z warunkami, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obsługa komunikacyjna budynku będzie zapewniona od ulicy [...] , na co inwestor uzyskał zgodę zarządzającego drogą (decyzja nr [...] Burmistrza Gminy P.). W świetle powyższego, organ I instancji uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę był zgodny z wymogami art. 32 ust.4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od decyzji wniosła L. L. uznając, że planowana inwestycja spowoduje zniszczenie ogrodzenia oraz popękanie fundamentów w jej domu. Podniosła, iż jej budynek mieszkalny nie ma tak głębokich fundamentów, aby wytrzymał głębokie wykopy w jego pobliżu jakie planuje inwestor na działce [...]. Sprzeciwiła się umiejscowieniu garaży, które będą znajdowały się od strony jej nieruchomości. Nie zgodziła się także, aby jej działka nr [...] była w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że projekt architektoniczno-budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i dołączono do niego wymagane opinie i uzgodnienia. Organ II instancji stwierdził też, iż w aktach sprawy brak jest odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzającego wpis spółki komandytowej "[...]" S. do rejestru przedsiębiorców, co uniemożliwia organowi przeprowadzenie właściwego postępowania. Wskazano, iż zaskarżona decyzja zawiera wady formalno-prawne, które powodują, iż nie może ona ostać się w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. Nr 138, poz. 1554 ze zm.) ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie obiektów budowlanych użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego o kubaturze 2.500 m3 i większej. Natomiast wg projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, kubatura projektowanego budynku wielorodzinnego wynosi 13 689,26 m3, więc zgodnie z powyższym Starosta winien był nałożyć w decyzji (w pkt 2 lit. b) obowiązek zapewnienia nadzoru inwestorskiego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż dodatkowego wyjaśnienia wymaga znajdujące się w tomie I projektu, pismo Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. udzielające upoważnienia Staroście P. do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na odstępstwo od przepisów określonych w § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) umożliwiające lokalizację kotłowni gazowej w projektowanym, u zbiegu ulic [...] i [...] w P., budynku mieszkalnym wielorodzinnym na pierwszym poziomie garaży. Organ wojewódzki zauważył, iż z akt sprawy nie wynika, że w toku postępowania zwracano się do Ministra o udzielenie zgody na odstępstwo, jednakże organ musi oprzeć się na całym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, więc powinien wyjaśnić związek powyższego pisma Ministra z przedmiotową sprawą. Stwierdzono również, że w projekcie dokonano zmian bez podania daty i podpisu osoby wprowadzającej poprawki. Organ odwoławczy zaznaczył, iż wszelkie zmiany wprowadzane w projekcie powinny zawierać podpis osoby upoważnionej oraz datę wprowadzenia tej zmiany, tak by w przyszłości nie powstały żadne wątpliwości, kto i kiedy dokonał zmian. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu ww. skargi wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 170/09 oddalił skargę, uznając, iż decyzja nie narusza prawa. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1321/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 6 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że dokonując oceny legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, bada się wyłącznie czy nie zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a.. Podkreślono, że Sąd zbadał zatem, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformacyjnego oraz czy zachodziła potrzeba jego uzupełnienia ale w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo tego uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że do kompetencji organu odwoławczego należało ustalenie, czy projekt zatwierdzony przez organ I instancji uwzględniał zmiany wynikające z poprawek naniesionych na nim odręcznie. Powyższego można było dokonać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w ramach art. 136 k.p.a. i polegającego na przesłuchaniu autora projektu na okoliczności związane z zamierzeniami inwestora, treścią projektu, treścią zapisów i okoliczności dokonywania poprawek. Stwierdzono również, że nie przekracza kompetencji organu odwoławczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii dotyczącej pisma Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. udzielającego upoważnienia Staroście P. do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 176 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie ocenił zakres postępowania dowodowego dotyczącego pisma Ministra Budownictwa, w kontekście kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził, iż brak ustanowionej osoby inspektora nadzoru inwestorskiego powoduje, że decyzja Starosty Powiatowego powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Podobnie, za wadę formalną usuwalną na etapie postępowania odwoławczego uznany został brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ odwoławczy, wydając decyzję, nie naruszył art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując ponownie sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki, związany ustaleniami i ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1321/09, podziela w pełni wyrażone tam oceny prawne i stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, narusza bowiem art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten do tych tylko sytuacji wyraźnie zawęża możliwość wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy powody uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania negatywnie zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał w jaki sposób organ II instancji winien postępowanie przeprowadzić. Również zdaniem Sądu Wojewódzkiego w obecnym składzie orzekającym okoliczności wymagające wyjaśnienia w tej sprawie nie przekraczają procesowych możliwości organu II instancji, szczególnie wobec trybu postępowania opisanego w art. 136 k.p.a. Jeśli bowiem nie ma ani podstawy ani potrzeby zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., uzupełniające czynności dowodowe wykonywane mogą być albo przez organ II instancji, albo przez organ I instancji na podstawie art. 136 k.p.a. na zlecenie i pod kontrolą organu II instancji. Dodać trzeba, że organ II instancji nie ma uprawnienia do tego, aby uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji, kiedy wyraża określone oceny, inne niż te które wyraził organ I instancji. W takim razie organ II instancji winien wziąć odpowiedzialność za wyrażane oceny i wydać stosowną decyzję kończącą sprawę. Reasumując wskazać należy, że organ II instancji winien zastosować się do wszystkich ocen prawnych wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1321/09 oraz w niniejszym wyroku. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.