VII SA/Wa 1775/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W F na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku W F o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], zobowiązał J i W F - inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy al. [...] we [...], zrealizowanych w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r., 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego ww. inwestycję, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. J F pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w związku z czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 maja 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J F postępowanie w przedmiotowej sprawie. Natomiast W F wystąpił z wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] pismem z dnia 19 maja 2014 r., zaś pismem z dnia 20 czerwca 2014 r., wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W F, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu realizacji wynikającego z niej obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte na wniosek J F postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. W wyniku złożonego przez W F odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...]. W F wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] uznając, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W F wskazując, że w skarżonej decyzji "poplątane zostały tryby postepowania i ich znaczenie". Zdaniem skarżącego skoro nieważność rozpatrywana jest na dzień wydania badanej decyzji, a decyzja utrzymująca decyzję organu powiatowego została unieważniona, to w tym stanie rzeczy decyzja organu wojewódzkiego umarzająca postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności była bezpodstawna. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że co prawda wniosek skarżącego dotyczy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], jednak z uwagi na fakt, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], to postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności objęta jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Wskazał przy tym, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], została wydana w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi wadami, których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Dodał przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzeć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszczęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wniosek J F, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], była przedmiotem postępowania odwoławczego, w związku z odwołaniem W F, zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]. Dlatego też, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] , na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości, wszczęte na wniosek J F postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z odwołaniem W F decyzją z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...], utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis w art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie występuje bezprzedmiotowość postępowania w odniesieniu do przedmiotu postępowania, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...]. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył W F. Skarżący zarzucił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie odniósł się do zarzutów rażącego naruszenia prawa przez organ wojewódzki ani nawet nie przytoczył właściwych okoliczności sprawy, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ wojewódzki oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego starają się unikać rozpatrywania wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności tak dalece, że nawet nie nazywają stawianych zarzutów rażącego naruszenia prawa, stosując różne "sztuczki" aby się od tego uchylić. Skarżący wskazał, że rozpatrzenie tej sprawy (także negatywne) dałoby możliwość zaskarżenia konkretnych sformułowań, o ile skarżący nie uznałby słuszności argumentów Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej wszczęte na wniosek J F postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego była wyłącznie kontrola czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim art 105 § 1 kpa. Podstawę prawną decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2014r. stanowił art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w Kodeksie, tj. postępowania odwoławczego i postępowania nieważnościowego. Organy orzekające słusznie przyjęły, że okoliczność ta musi być rozważona po uruchomieniu postępowania nieważnościowego, w kontekście jego bezprzedmiotowości i zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Doszły też do prawidłowego wniosku, a mianowicie, prawidłowo stwierdziły, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu. Wynika to z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r. (sygn. akt III SA 642/97, lex nr 35491), "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności wiąże się ze znacznie węższym zakresem uprawnień organu niż zakres, którym dysponuje organ w ramach postępowania odwoławczego. Przy czym, nic nie stoi na przeszkodzie, aby zarzuty formułowane w oparciu o art. 156 § 1 kpa, zostały podniesione w odwołaniu i zostały następnie rozważone przez organ odwoławczy. Wprawdzie organ ten nie może zastosować art. 156 § 1 k.p.a., bo musi orzec w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 138 kpa, niemniej może orzekając w postępowaniu odwoławczym uwzględnić odwołanie również z przyczyn wypełniających przesłankę/przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może natomiast prowadzić równolegle do postępowania odwoławczego, postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 kpa. W tej sytuacji za bezprzedmiotowe należało uznać prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., skoro w dniu [...] sierpnia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] w trybie zwykłym, po rozpoznaniu odwołania W F. W tej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności należało kierować w stosunku do tej właśnie decyzji odwoławczej, co zresztą miało miejsce i zakończyło się wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze , w ocenie Sądu nie można skutecznie postawić decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] sierpnia 2014r. zarzutu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie art. 151 p.p.s.a.