VII SA/Wa 1778/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Ref. staż Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2011r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), art. 5 pkt 4a oraz art. 12 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zmianami), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, u Z. M. - nie stwierdził choroby zawodowej: przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. M. w okresie od 1 września 1973 r. do 31 lipca 1986 r. pracowała jako nauczyciel przedszkolny, a następnie od 1 sierpnia 1986 r. do 31 sierpnia 2007 r. jako dyrektor przedszkola. Jednostka orzeczenicza [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodek w [...] (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej, narażenia na wzmożony wysiłek głosowy oraz dokumentacji medycznej z leczenia laryngologicznego i foniatrycznego, a także w oparciu o przeprowadzone badania stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wskazano, że schorzenie głosu rozpoznane u Z. M. – niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią jest wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i rozpoznawania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), w poz. 15 pkt 3, jednakże z analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej Z. M. wynika, że była ona zatrudniona na stanowisku nauczyciela od 1973 r. do 2007 r., ale od 1986 r. do 2007 r. pełniła funkcję dyrektora przedszkola i z tego powodu miała zmniejszoną ilość godzin dydaktycznych do sześciu w tygodniu. Dodatkowo miała przeciętnie od jednej do maksymalnie sześciu nadgodzin w roku szkolnym 1999/2000 co oznacza, że nie została spełniona przesłanka określonego w rozporządzeniu warunku narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Na wniosek Z. M. Instytut Medycyny Pracy w [...] przeprowadził ponownie badania i na podstawie przebiegu pracy zawodowej, zgromadzonej dokumentacji lekarskiej (w tym dokumentacji medycznej z Poradni Laryngologicznej w [...], Poradni Ogólnej w [...] oraz karty Informacyjnej z Oddziału Foniatrii i Audiologii w [...]) oraz badań lekarskich (laryngologiczne, foniatryczne i videostroboskopowe) wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W wyniku przeprowadzonych badań rozpoznano przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej i niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że zmiany morfologiczno -czynnościowe w zakresie krtani przy braku narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Ponadto lekarska jednostka orzeczenicza II stopnia stwierdziła, iż dokumenty dotyczące zatrudnienia Z. M. na stanowisku Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...] w latach 1986 – 2007 nie potwierdzają narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z uwagi na prowadzenie postępowania diagnostyczno – orzeczniczego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne, wystąpił do [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodek w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...] o zajęcie stanowiska i wydanie stosownej opinii w niniejszym postępowaniu na podstawie obowiązujących przepisów. [...] Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu Ośrodek w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. podtrzymało opinię zawartą w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu u Z. M. W piśmie jednocześnie wskazano, że orzeczenia jednostki orzeczniczej I jak i II stopnia zostały wydane przed dniem 3 lipca 2009 r., a więc przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zgodnie z § 11. 1. tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Także Instytut Medycyny Pracy w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], podtrzymał swoje stanowisko zawarte w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2009 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu stwierdził, iż rozpoznane u Z. M. schorzenia krtani, zawarte w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., wydanym w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach nie figurują także w obowiązującym obecnie wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy w tym orzeczenia lekarskie i uzupełniające je opinie organ uznał, że są one rzeczowe, spójne i logiczne, w związku z czym stanowią dowody w rozumieniu art. 75 i art. 84 kpa wyjaśniające istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Podsumowując swoje rozważania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł "na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności informacji zawartych w orzeczeniach lekarskich i opiniach uzupełniających, a także biorąc pod uwagę ocenę narażenia zawodowego w wyniku której nie można stwierdzić bezpośrednio lub z wysokim prawdopodobieństwem narażenia zawodowego w postaci nadmiernego wysiłku głosowego trwającego co najmniej 15 lat, wobec braku rozpoznania choroby zawodowej objętej wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych", o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania Z. M. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił przebieg toczącego się w sprawie postępowania i wskazał, że analiza dokumentów dotyczących zatrudnienia Z. M. na stanowisku Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...] w latach 1986 - 2007 nie potwierdza narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Z. M. jako nauczyciel pracowała w latach 1973 - 1986 oraz w okresie od 1999 r. do 2000 r., co daje to łączny wymiar 14 lat pracy na stanowisku z udowodnionym narażeniem na nadmierny wysiłek głosowy. Natomiast nadmiernym wysiłkiem głosowym jest praca w pełnym wymiarze godzin dydaktycznych. Tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w przypadku nauczycieli przedszkola w zależności od wieku dzieci wynosi 22-25 (ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela). Pensum godzin dydaktycznych ze względu na pełnienie funkcji dyrektora przedszkola w latach 1986 - 2007 wynosiła od 3 do 8 godzin tygodniowo i do 6 nadgodzin tygodniowo, co nie potwierdziło narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Organ przytoczył treść art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z dnia 1998 r. Nr 21, poz. 94), zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych narażeniem zdrowotnym. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione, gdyż u Z. M. nie została rozpoznana choroba zawodowa ze względu na niewystarczający okres zatrudnienia w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, który powinien trwać co najmniej 15 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła Z. M. domagając się jej uchylenia. Wskazała, że decyzję wydano w oparciu o sprzeczne orzeczenia lekarskie bez wnikliwej analizy okresu narażenia zawodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), chorobą zawodową jest choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Zgodnie z art. 235² powołanej ustawy, rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Aby daną chorobę można było uznać za zawodową spełnienia wymagają dwa warunki: rozpoznana u wnioskodawcy choroba musi być objęta wykazem chorób zawodowych oraz konieczne jest stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy warunkami występującymi w środowisku pracy, a tą chorobą. Wykaz chorób zawodowych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869, dalej powołanego jako rozporządzenie). W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej zasadniczym dowodem jest orzeczenie lekarskie wydane przez specjalistyczną jednostkę orzeczniczą. Zważywszy na to, że jest to dowód wymagający wiedzy specjalistycznej, winien on być sporządzony i uzasadniony w sposób zrozumiały i nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Należy przy tym podkreślić, iż orzeczenie lekarskie jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 ppsa, w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli sądów administracyjnych podlega natomiast decyzja inspektora sanitarnego, stwierdzająca chorobę zawodową lub orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Badając legalność takiej decyzji sąd może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego np. przez stwierdzenie, że zostało wydane w niewłaściwej formie bez uzasadnienia albo z uzasadnieniem niewłaściwym lub przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Można również dopuścić zakwestionowanie orzeczeń lekarskich przez organ (inspektora sanitarnego) lub sąd administracyjny w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak i w takiej sytuacji ani organ ani sąd administracyjny nie są uprawnione do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej można żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki orzecznicze w celu ujednolicenia stanowisk (niepublikowany wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06). W niniejszej sprawie w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] Ośrodek w [...] organ orzeczniczy rozpoznał u Z. M. niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, tj. jednostkę chorobową wymienioną w wykazie chorób zawodowych w poz. 15 pkt 3. O braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przesądził brak określonego w cytowanym rozporządzeniu narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. Orzeczenie to zostało podtrzymane przez [...] Centrum Medycyny Pracy pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W wyniku ponownego badania skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy [...] wydano orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Z orzeczenia wynika, że po przeprowadzonych badaniach lekarskich w tym konsultacji laryngologicznej i foniatrycznej oraz badaniu videostroboskopowym ustalono rozpoznanie: - przewlekłe proste zapalenie krtani, - cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej, - niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe. Stwierdzone zmiany morfologiczno – czynnościowe w zakresie krtani przy braku narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowych w ocenie jednostki orzeczniczej nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W piśmie Instytutu Medycyny Pracy uzupełniającym na wniosek Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...], opinię z dnia [...] marca 2009 r., stwierdzono, że "Rozpoznany u Z. M. niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe – nie jest tożsamy ze schorzeniem określonym w poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych, które zostało nazwane "niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W przeprowadzonym w placówce badaniu nie stwierdzono cech niedomykalności, co nie spełnia kryterium zawartego w definicji choroby zawodowej." Już z prostego zestawienia treści powyższych orzeczeń lekarskich wynika, że nie są one spójne. Jednostka orzecznicza I stopnia stwierdził u skarżącej niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią tj. chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (D. U. Nr 132, poz. 1115). Jednakże z uwagi na brak wymaganego okresu narażenia zawodowego stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Natomiast jednostka orzecznicza II stopnia Instytut Medycyny Pracy w [...] w swoim orzeczeniu z dnia [...] marca 2009 r. nie rozpoznała jednostki chorobowej znajdującej się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. Powyższe orzeczenia lekarskie zostały potwierdzone przez wskazane jednostki orzecznicze z powołaniem się na § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych obowiązującego od dnia 3 lipca 2009 r. W związku z powyższym przypomnieć należy, że stosownie do § 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, jeżeli właściwy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej uzna, że materiał dowodowy stanowiący podstawę do jej wydania jest niewystarczający może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie dodatkowego uzasadnienia, wystąpić o dodatkową konsultację do jednostki orzeczniczej II stopnia oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie, w związku z wykazanym wyżej brakiem spójności, konieczne było w ocenie Sądu, skorzystanie z uprawnień, które przyznał organom inspekcji sanitarnej ustawodawca. Brak wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.