VII SA/Wa 178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] ("inwestor", "skarżący") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."), oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2015 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta [...], sprawdzając złożony wniosek pod względem formalnym, stwierdził, że do wniosku nie dołączono wymaganej ustawą Prawo budowlane ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. Starosta [...] wezwał inwestora do usunięcia braków w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. W odpowiedzi, inwestor wskazał, że zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., której kopię załączył do pisma, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr ew. [...]w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] nie jest wymagana. Postanowieniem z dnia [...]maja 2015 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków, występujących we wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r., m.in. przez złożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor, w dniu 22 maja 2015 r., dostarczył kopię ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...], o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...]w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], wydanej przez Prezydenta Miasta [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Starosta wskazał, że zgodnie z załączoną do akt sprawy mapą wynika, że przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do granicy terenu objętego ustaleniami planu miejscowego Miasta [...], w związku z czym dla ww. działki wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewoda [...], w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], w której uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ, ponownie, pismem z dnia z dnia 10 września 2015 r. wezwał inwestora do usunięcia braków występujących w złożonym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w terminie siedmiu dni od daty otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przedłożona przy wniosku decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła moc prawną w związku z upływem wyznaczonego w niej terminu ważności, oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w miejscu określonym na rysunku projektu zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na to wezwanie, inwestor wskazał, że nie przedstawi nowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Od tej decyzji inwestor złożył odwołanie. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami i w związku z tym nie ma podstaw do jej uchylenia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W takiej sytuacji właściwy organ nie może prowadzić postępowania do czasu aż braki zostaną uzupełnione lub upłynie termin na ich uzupełnienie. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji trafnie ustalił, że inwestor, mimo prawidłowego wezwania, nie uzupełnił wniosku. Brak m.in. decyzji o warunkach zabudowy jest brakiem formalnym wniosku, usuwalnym na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. Inwestor jednak zamiast uzupełnić wniosek, w piśmie z dnia 16 września 2015 r. poinformował Starostę [...], że zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], budowa jest możliwa w oparciu o pozwolenie na budowę, bez potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko nie zostało potwierdzone w zgromadzonym materiale dowodowym. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. wynika, że działka ew. nr [...]obr. [...] w [...] nie jest objęta obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto analiza planu jasno wskazuje, że ww. działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego to zakończenie postępowania w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Umarzający postępowanie organ administracji publicznej nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Orzeczenie o umorzeniu postępowania zapada w formie decyzji, która ma charakter decyzji w znaczeniu czysto procesowym (formalnym), a więc takiej, która stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. kończy sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakichkolwiek przyczyn. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji słusznie zauważył, że postępowanie było już prowadzone przed organem pierwszej i drugiej instancji, i w tej sytuacji nie można było pozostawić wniosku bez rozpatrzenia, tylko wobec jego nieuzupełnienia o ww. decyzje, należało umorzyć wszczęte wcześniej postępowanie. 4. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego mimo braku przesłanek do zajęcia tego stanowiska, b) art. 7, 77 § 1 i art. 197 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności brak odniesienia się do najbardziej istotnej w sprawie kwestii – braku odniesienia się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydanej w wyniku orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2103/12. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że organ wadliwie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe, a ponadto nie odniósł się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., która jego zdaniem, powinna była przesądzić o korzystnym rozstrzygnięciu wniosku o pozwolenie na budowę. 5. Wojewoda [...]– w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 P.p.s.a. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja, nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawa. 8. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ może, w drodze decyzji, umorzyć postępowanie w całości albo w części, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (w całości lub w części). Jak wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wtedy, gdy brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, gdy brak jest przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny, i jednocześnie zobowiązany, rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 38/16, LEX nr 2 097 584). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 929/14, LEX nr 1 989 283), bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być jego formalnym zakończeniem. Oznacza to, że skutek takiej decyzji ma charakter procesowy – organ ustala w ten sposób, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy, a więc nie było możliwe w jej wyniku ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z kolei na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. 9. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ pierwszej instancji, po ocenie załączonych do ww. wniosku dokumentów, postanowieniem wezwał skarżącego, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia wskazanych tam nieprawidłowości i braków wniosku, m.in. do złożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez Starostę [...], w związku z nadesłanymi przez skarżącego dokumentami, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne, wskazując, że skoro skarżący nie nadesłał wymaganych decyzji (tj. obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne) to niemożliwe było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Upływ zakreślonego w art. 64 § 2 k.p.a. terminu w połączeniu z nieusunięciem braków formalnych wniosku jasno wskazuje, że w takiej sytuacji należy pozostawić pismo bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji, a za nim organ drugiej instancji, wskazując na rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji, stwierdził, że w sprawie konieczne było zakończenie wszczętego postępowania i wydanie decyzji o jego umorzeniu. 10. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podtrzymane decyzją Wojewody, było prawidłowe. Z przywołanych wyżej przepisów jasno wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wiąże się z obowiązkiem wykazania przez inwestora, że spełnia on wymagania z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt administracyjnych, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, stwierdzając, że skoro przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to dla rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest złożenie przez inwestora aktualnej decyzji o warunkach zabudowy (na uwagę zasługuje tu zwłaszcza treść notatki Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r.). Zgodnie z poczynionymi ustaleniami, organy prawidłowo oceniły, że wydana poprzednio decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. wygasła, a więc skarżący zobowiązany był do przedstawienia aktualnej decyzji. Brak przedłożenia, razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę, takiej decyzji przez skarżącego musiał skutkować niemożliwością merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, a przez to – wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Tak uczynił organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, a organ drugiej instancji, prawidłowo, utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.