VII SA/Wa 1782/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na akt Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu oddala skargę [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt Starosty Powiatowego w [...] z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej - ul. [...] w [...] , przedstawionego przez zarządcę tej drogi - Urząd Miasta i Gminy w [...]. Zmiana organizacji ruchu polegała na ustawieniu przy ul. [...] od strony ul. [...] , przed działką skarżącej Spółki oraz działką [...] znaku B-16 z ograniczeniem wjazdu pojazdów powyżej 3,5 t w godzinach 22:00-6:00. Organ dokonał tej zmiany w następstwie skierowanego do niego przez [...]wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wprowadzeniem w dniu 22 lutego 2016 r. organizacji ruchu polegającej na ustawieniu znaku drogowego B-16 z ograniczeniem wjazdu pojazdów powyżej 3,5 t. w godzinach 22:00-6:00 przy ul. [...], za jej działką i działką skarżącego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżony akt z [...] grudnia 2016 r. o zmianie organizacji ruchu na ulicy [...] został wydany ze względu na konieczność ograniczenia hałasu powodowanego nocnymi przejazdami samochodów ciężarowych przewożących beton, asfalt, odpady betonowe i ich rozładowywaniem na działce skarżącej, stanowiącego, szczególnie w porze nocnej, znaczną uciążliwość dla mieszkańców sąsiedniego domu jednorodzinnego. Zdaniem organu, wprowadzenie tej nowej organizacji ruchu, polegającej na ograniczeniu tego ruchu w porze nocnej, umożliwi mieszkańcom niezakłócony spoczynek nocny. Pismem z 5 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu 6 czerwca 2017 r.) [...] (właściciel działki o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] ), powołując się na 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) wezwała Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa aktem zatwierdzającym organizację ruchu przewidującą ograniczenie przejazdu pojazdów powyżej 3,5 t na ul. [...] w godzinach 22:00-6:00. Zdaniem Spółki, sporny akt narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) w zw. z art. 140 k. c. i art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U.z 2004 r., poz. 1807 ze zm.).Organ wyłączając ruch "ciężkich" pojazdów w porze nocnej w sposób nieuzasadniony dyskryminuje jednych użytkowników drogi publicznej (podmioty gospodarcze) i uprzywilejowuje inne podmioty prowadzące na tej ulicy działalność gospodarczą. Przesunięcie znaku drogowego B-18 spowodowało, że nie ma ona zapewnionej "swobody korzystania z drogi". Spółka podniosła, że jej nieruchomość znajduje się na terenach przemysłowych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod nieuciążliwe usługi i nieuciążliwą produkcję. W okolicy znajduje się "zaledwie kilka domów mieszkalnych, będących zresztą tylko domami jednorodzinnymi". Zmiana organizacji ruchu na skutek "wielokrotnych interwencji jednego z właścicieli domów mieszkalnych", prowadzi do niczym nieuzasadnionego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej i wolności gospodarczej. Zdaniem Spółki, "nowoczesny obrót gospodarczy nie zna takich pojęć jak pora nocna, przerwa czy odpoczynek". Nieruchomość na której jest prowadzona działalność gospodarcza musi być skomunikowana z drogą publiczną przez całą dobę, chociażby dla potrzeb spedycji. W przeciwnym razie naraża to skarżącą na straty. Spółka stwierdziła, że z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej (budownictwo drogowe) "zdarza się incydentalnie", że niektóre dostawy materiałów odbywają się po godzinie 22:00, na co nie ma wpływu (ruch na drodze, konieczność przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców). Czasami również samochody transportujące surowiec na budowę czy potrzebne na budowie z powodów technologicznych czy logistycznych w porze wczesnoporannej czy nawet nocnej, muszą opuścić nieruchomość przy [...] przed godziną 6:00. [...] S.A. dodała, że w 2014 r. wynajęła część nieruchomości innemu podmiotowi gospodarczemu. Zmiana organizacji ruchu naraża ją na wypowiedzenie tej umowy najmu a tym samym "utratę znacznych zysków". Umowa najmu nieruchomości została bowiem zawarta na 10 lat. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka podniosła również, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 12, poz. 23), znak B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t") stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń (pkt 3.2.19). Z pkt 3.1.1. tego załącznika do rozporządzenia wynika, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Wynika z tego, że przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi. Lokalizacja znaku wymaga więc znajomości technicznych parametrów drogi i jej rzeczywistej nośności, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Tych elementów sporny projekt zmiany organizacji ruchu nie zawiera. Spółka podniosła ponadto, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) projekt organizacji ruchu powinien zawierać m. in. plan sytuacyjny zawierający parametry geometrii drogi (pkt 2a ) oraz nazwisko i podpis projektanta (pkt 7). Zatwierdzony projekt organizacji ruchu na ul. [...] nie zawiera tych elementów. W odpowiedzi na to wezwanie, Starosta [...] w piśmie z 28 czerwca 2017 r., doręczonym Spółce w dniu 24 lipca 2017 r., podniósł, że ograniczenie dostępu pojazdów ciężarowych w godzinach nocnych do zakładu produkującego beton "[...] " wynikało ze skarg mieszkańców na nadmierny hałas uniemożliwiający odpoczynek w nocy. Projekt organizacji ruchu, przedstawiony Staroście do zatwierdzenia w dniu 14 grudnia 2016 r. przez Urząd Miasta i Gminy [...] , zawiera informacje odnośnie geometrii drogi oraz podpis projektanta. W dniu 27 lipca 2017 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt z zakresu administracji publicznej - zatwierdzenie przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2016 r. projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...] w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego; b) art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych przez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi publicznej przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów; c) art. 20, art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez nieuzasadnione ograniczenie wolności gospodarczej oraz dyskryminowanie jednych podmiotów gospodarczych przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów; d) art. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie jedynego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, e) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 5 oraz § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach przez brak w projekcie parametrów geometrii drogi oraz nazwiska projektanta; f) art. 10 ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z pkt 3.2.19 i pkt 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...) przez umieszczenie spornego znaku bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków (zbadania rzeczywistej nośności drogi) jego posadowienia oraz bez analizy skutków jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie tego znaku; Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie o jego uchylenie, stwierdzeniem że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty i powtórzyła stanowisko przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W szczególności podniosła, że Starosta wprowadzając zmianę organizacji ruchu na jedynej drodze prowadzącej do jej nieruchomości, naruszył jej prawo do swobodnego korzystania z drogi publicznej a w konsekwencji konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę wolności i swobody gospodarczej. Strona skarżąca stwierdziła, że drogi publiczne są budowane w interesie wszystkich użytkowników dróg, którzy "w każdej chwili mogą chcieć z niej skorzystać". Ograniczenie - przez wydanie aktu - wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy o tylko ze względu na ważny interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Spółki, to interes prywatny, a nie publiczny, zadecydował o wprowadzeniu zmiany w organizacji ruchu. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że przesłanką umieszczenia znaku B-18 jest niewystarczająca nośność drogi i powołała m. in. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 1093/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie: orzeczenia. nsa.gov.pl.). Na zakończenie Spółka podniosła, że zajmuje się szeroko rozumianym budownictwem drogowym, co "wymusza" ruch pojazdów. Na drodze dojazdowej do należącej do Spółki posesji znajduje się tylko jeden dom mieszkalny ([...] naprzeciwko wjazdu na nieruchomość spółki). Na tej nieruchomości jest prowadzona zresztą działalność gospodarcza m .in. przez [...] . Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest akt j.s.t. (Starosty [...] zarządzającego ruchem na drogach powiatowych i gminnych) o zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu na ul. [...] . Akt j.s.t. o zmianie organizacji ruchu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Akt ten dokonuje zmiany organizacji ruchu, przez wprowadzenie czasowego (w godzinach nocnych) ograniczenia ruchu pojazdów na ulicy [...] przy której położona jest działka skarżącej wykorzystywana w celu prowadzenia działalności gospodarczej . Skarżąca ma więc legitymację do wniesienia skargi na ten akt (art. 87 ust. 1 ustawy powiatowej). Należy jednakże podkreślić, że naruszenie interesu prawnego o którym mowa w tym przepisie stanowi o dopuszczalności skargi. Nie przesądza natomiast o jej skuteczności ponieważ sąd uwzględnia skargę na akt lub czynność organu j.s.t., jeżeli zaskarżony akt narusza prawo. Zdaniem Sądu akt Starosty o zmianie organizacji ruchu nie narusza prawa. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na ochronę przed hałasem wywoływanym przejazdami samochodów z ciężkim ładunkiem w porze nocnej, ulicą przy której znajdują się domy mieszkalne. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wynika, że organizacja ruchu na drogach powinna uwzględniać zarówno założenia polityki transportowej jak i potrzeby społeczności lokalnej (§ 8 pkt 6). W rozpatrywanym przypadku zmiana organizacji ruchu znajduje uzasadnienie w tej drugiej przesłance i dlatego zarzucony w skardze brak w projekcie organizacji ruchu szczegółowego określenia parametrów technicznych drogi należy uznać za usprawiedliwiony. Niemniej jednak w tym projekcie znajduje się opis drogi (droga gruntowa, zagęszczona kruszywem drogowym, o ruchu dwukierunkowym). Również treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wskazuje, że organizacja ruchu polegająca na ustawieniu znaku B-18 może być dyktowana nie tylko nośnością samej drogi, ale także, w uzasadnionych przypadkach, istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych (nie wyłączając mieszkalnych), dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19 załącznika nr 1). Przywołane przepisy rozporządzeń Ministra dawały więc dostateczne podstawy prawne do wprowadzenia kwestionowanych zmian w organizacji ruchu na ul. [...]. Przepisy te nie wymagają szczegółowego uzasadnienia projektu zmiany organizacji ruchu. Nie oznacza to jednak, że organ nie brał pod uwagę i nie rozważył konsekwencji tych zmian. Miał przede wszystkim na celu wyeliminowanie hałasu na tej drodze w porze nocnej - czasie przeznaczonym na wypoczynek mieszkańców. Nie wypowiedział się wprost o konsekwencjach tego ograniczenia dla skarżącej spółki. W skardze do Sądu Spółka podnosi jednakże, te nocne przejazdy są wykonywane incydentalnie, co oznacza, że wprowadzone ograniczenie nie powinno być uciążliwe dla prowadzonej działalności gospodarczej. Można jedynie dodać, że z okoliczności sprawy nie wynika, że działalność gospodarcza, w tym wykonywanie transportu w porze nocnej jest dyktowane względami technologicznymi, a nie ekonomicznymi. Chodzi zatem raczej o maksymalizację korzyści, a nie o zapewnienie normalnego funkcjonowania przedsiębiorstwa Spółki. W konsekwencji Sąd nie uznaje również za uzasadnione zarzuty naruszenia określonych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustaw : kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także ustawy o drogach publicznych. W szczególność bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasady równego traktowania i niedyskryminacji), ponieważ wprowadzone ograniczenie w ruchu dotyczy wszystkich użytkowników tej drogi- ulicy, nie tylko skarżącej. Organ nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ta swoboda nie jest bowiem nieograniczona, o czym świadczy chociażby art. 51 Kodeksu wykroczeń traktujący jako wykroczenie zakłócanie hałasem spoczynku nocnego. Sprawcą tego wykroczenia może być każdy, w tym prowadzący hałaśliwą działalność gospodarczą w porze nocnej. Wprowadzone ograniczenie nie narusza prawa własności skarżącej. Korzystanie z tego prawa również podlega wielorakim ograniczeniom, m. in. określonym w art. 5 kodeksu cywilnego, który stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Zaskarżonemu aktowi nie można zarzucić naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z tego przepisu wynika bowiem wprost, że korzystanie z drogi publicznej jest dopuszczalne m. in. z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Takie ograniczenia wynikają przede wszystkim z zasad i przepisów dotyczących organizacji ruchu na drogach. W świetle tego, co powiedziano, w działaniu organu nie można dopatrzeć się naruszenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i praworządności (art. 7). Zdaniem Sądu zaskarżony akt został bowiem wydany zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.