VII SA/Wa 1783/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. S.D. (dalej: "skarżący") wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA" "zarządca drogi") o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr [...] położonej w miejscowości Z. dla zapewnienia dojazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] [...] GDDKiA na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej jako u.d.p.) nie udzielił zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że działka nr [...] w części jest zabudowana obiektami, w których prowadzona jest działalność gospodarcza (Firma [...]), a w pozostałej części budynkiem mieszkalnym, zlokalizowanym częściowo również na działce nr [...]. Dojazd do prowadzonej działalności gospodarczej zapewnia istniejący zjazd publiczny z [...] zlokalizowany ok. km [...]+[...] strona prawa. Zdaniem zarządcy drogi krajowej poprzez ww. zjazd istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Z., gdyż stanowią one jedną nieruchomość. Podkreślił, że droga krajowa nr [...], jest drogą klasy GP na której, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 – dalej: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.") stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu w tym również poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem organu w analizowanym przypadku nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, ponieważ działka nr [...] ma zapewnioną możliwość dojazdu poprzez istniejący zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] w km [...]+[...] strona prawa. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu wyjaśnił (ponad to co stwierdził wcześniej), że działka nr [...] jest skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu publicznego, a działka [...] może być skomunikowana z drogą krajową za pomocą ww. zjazdu. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest własnością S. D. i K. D. w udziale [...] oraz własnością w udziale [...] [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa, której S. D. jest prezesem zarządu. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GDDKiA wyjaśnił, że w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ wskazał, że alternatywnym rozwiązaniem jest możliwość "zmiany" lokalizacji istniejącego zjazdu do działki nr [...] tj. usytuowania go na granicy z działką nr [...], tak aby umożliwić dogodny dojazd do każdej z tych działek. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji po uprzednim wystąpieniu właścicieli ww. działek ze zgodnym wspólnym wnioskiem, skierowanym do zarządcy drogi krajowej. Bardzo ważną kwestią zdaniem organu jest znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi aż 19 250 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło 14 554 poj./dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z planowanego zjazdu i włączeniem się do ruchu. Bezspornym zaś jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność. Kolejną przesłanką przemawiającą zdaniem organu za odmową wydania decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego jest duża liczba istniejących zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi, tj. od km [...] + [...] do km [...] + [...], która wynosi [...]. Organ odwołał się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99 wskazując, że "oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego i w porównaniu z jednym zjazdem stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Ta okoliczność wyklucza istnienie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W związku z powyższym GDDKiA wyjaśnił, że jako zarządca drogi krajowej nr [...], uwzględniając ustawowy obowiązek ochrony drogi i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie mógł zaakceptować powstania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. D. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] marca 2019 r. podniósł zarzut naruszenia I. Prawa procesowego tj.: 1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w oparciu o wybiórczo dobrany materiał dowodowy ukierunkowany na negatywne rozpatrzenie wniosku przedmiocie zlokalizowania zjazdu z drogi publicznej; 3) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie "postanowienia" o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego; 4) art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej. II. Prawa materialnego tj. art. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego zastosowanie pomimo, że planowana inwestycja (lokalizacja zjazdu) nie narusza wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest możliwe przeprowadzenie dojazdu w sposób zaproponowany przez organ. Na przedmiotowej działce znajdują się bowiem obiekty budowlane, a ze względu na funkcję i przeznaczenie tych obiektów, celem umożliwienia sprawnego kontynuowania prowadzonych w nich działalności, uzasadnionym jest zapewnienie prawidłowego dojazdu. Ze względów na zagospodarowanie istniejące na działkach nr [...] i [...], konieczne jest zlokalizowanie dwóch odrębnych zjazdów z drogi publicznej. Obiekty te bowiem znajdują się w dwóch różnych częściach działek, a sposób ich zagospodarowania wyłącza możliwość realizacji wewnętrznej obsługi komunikacyjnej przez środek działki w taki sposób, aby z jednego wjazdu z drogi publicznej możliwy był dojazd do dwóch tych działek i obsługa komunikacyjna działki nr [...] bez uszczerbku dla możliwości korzystania z działki nr [...]. W ocenie skarżącego organ przekroczył zakres dopuszczalnego uznania administracyjnego. Odmówił bowiem udzielenia zgody na przebudowę zjazdu w sytuacji, w której wymogi wynikające z warunków technicznych, w tym kwestie dotyczące bezpieczeństwa ruchu, nie sprzeciwiają się temu. Przywołane przez organ dane statystyczne są zdaniem skarżącego nieadekwatne dla przedmiotowego odcinka działki nr [...]. Skarżący nie podzielił oceny, że udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że większa liczba zjazdów stanowi większe źródło zagrożenia bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GDDKiA z [...] maja 2018 r., (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W świetle powołanych przepisów podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. określone zostały w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określono m.in., że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższe uregulowania prawne zostały zdaniem Sądu prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Pogląd, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98 – publ. CBOSA). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi zatem zbadać czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić swoje stanowisko. Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], która została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy GP z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Dlatego też należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację. Organ wskazał bowiem w sposób przekonujący i logiczny, że skoro budynek mieszkalny położony jest na działce nr [...] i [...], a pierwsza z tych działek jest skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu publicznego (w km ok. [...]+[...] strona prawa) to obsługa komunikacyjna działki nr [...] (jej części mieszkalnej) i działki nr [...] (bez dostępu bezpośredniego do drogi) może odbywać się za pośrednictwem tego zjazdu. Organ ustalił również, że działka nr [...] jest własnością skarżącego S. D. i K. D. w udziale [...] oraz własnością w udziale [...] [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa, której prezesem zarządu jest S. D. Organ zapoznając się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wziął powyższe okoliczności pod uwagę i słusznie wywiódł, że takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr [...] służebności drogi koniecznej. Wskazał również na alternatywne rozwiązanie tj. możliwość zmiany lokalizacji istniejącego zjazdu publicznego do działki nr [...] (po uprzednim wydaniu stosownej decyzji) poprzez "przesunięcie" go na granicę z działką nr [...], tak by umożliwić dogodny dojazd do obu tych działek. Skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie wykazał, by sposób zagospodarowania obu działek wykluczał możliwość ich obsługi komunikacyjnej z istniejącego już zjazdu publicznego. Sąd w skaldzie orzekającym podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, że strony w pierwszej kolejności powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości utworzenia dojazdu do nieruchomości, ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie, a dopiero w przypadku braku takich możliwości strona może w ostateczności, wnieść do organu o zezwolenie na lokalizację zjazdu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 i z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/10 – publ. CBOSA). Wynikająca z unormowań prawnych mających w sprawie zastosowanie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym i obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Ponadto, oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów. Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż każdy dodatkowy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać się przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu sprawy przez organ nie doszło do naruszenia przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Subiektywne przekonanie strony o wadliwości tych działań nie jest wystarczające. Skarżący nie wyjaśnił z czego wywodzi, że przedstawione przez organ dane statystyczne są nieadekwatne dla odcinka drogi nr [...]. Jeżeli natomiast uznaje, że dane zgromadzone przez organ są wątpliwe, w szczególności wadliwy jest np. pomiar/natężenie ruchu, czy też ustalona przez organ liczba istniejących już zjazdów, to winien w tym względzie przedstawić dowody przeciwne, które podlegałyby ocenie. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił także motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienie zwłaszcza zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji wyroku. .