VII SA/Wa 2126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. i R.Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.), po rozpoznaniu wniosku M. Z. i R. Z. - nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] odcinek [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr [...], której właścicielami są M. i R. małżonkowie Z. jest niezabudowana - uprawiana rolniczo. Dotychczas właściciel działki nr [...] (uprawianej rolniczo) dojeżdżał do niej nie mając bezpośredniego dostępu do drogi krajowej, a to wskazuje na możliwość dojazdu do tej działki w inny sposób. Przedmiotowa działka od strony południowej graniczy z rowem melioracyjnym. W północnej części graniczy z działką nr [...], która ma zapewnioną obsługę komunikacyjną drogą wewnętrzną - działka nr [...] (własność gminy [...]), na wysokości której zlokalizowany jest zjazd indywidualny w pasie drogowym drogi krajowej o nawierzchni umocnionej materiałem kamiennym, szerokości 4,0 m (szerokość całkowita 6,50 m). Droga krajowa Nr [...], zaliczona została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Dojazd do działki nr [...] według organu może zapewniać wyłącznie zjazd indywidualny, o którym mowa w § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz.430 ze zm.). Wybudowanie wnioskowanego zjazdu indywidualnego zwiększyłoby liczbę czynników powodujących zagrożenie bezpieczeństwa na tym odcinku drogi, gdyż włączanie i wyłączanie pojazdów ze strumienia ruchu, zmniejsza płynność ruchu a w konsekwencji zwiększa zagrożenie w ruchu drogowym wynikające bezpośrednio z wykonywania tych manewrów. Okoliczność, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej Nr [...], nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Podsumowując organ wskazał, że wykonanie wnioskowanego zjazdu należy uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza, że pozostawałoby to w sprzeczności z ważnym interesem społecznym, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, polegającym na ochronie drogi Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 publicznej przed pogorszeniem i tak już trudnych warunków i bezpieczeństwa ruchu na niej oraz z uwagi na fakt, że właściciele ww. działki nie wykorzystali wszystkich możliwości, jakie dają im obowiązujące przepisy prawa, nie podejmowali starań, mających na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Istnieje możliwość dojazdu do ww. nieruchomości istniejącą drogą wewnętrzną - własności Gminy [...] (działka nr [...]). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. Z. i R. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazał, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo i tylko wtedy, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zdaniem organu drugiej instancji działka nr [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem drogi wewnętrznej (działka nr [...]) i działek nr [...] i [...]. W celu realizacji takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie na ww. działkach służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Rozwiązanie przedstawione w niniejszej decyzji może zapewnić przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Dalej organ wskazał, że M. i R. Z. podnosili, że przed modernizacją drogi krajowej nr[...]istniał zjazd do działki nr [...], który według nich po przebudowie został zlikwidowany. Jednak po przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie, na które składają się m. in.: pismo poprzedniego właściciela działki nr [...] do GDDKiA Oddział w [...] z prośbą o wykonanie zjazdu do ww. działki, wykaz zjazdów z banku danych drogowych a także mapka projektowa tego odcinka drogi nr [...], organ wskazał, że z powołanych materiałów jasno wynika, że przed modernizacją tej drogi zjazdu na działkę nr [...] nie było. Dlatego też nie został on Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 wykonany podczas przebudowy ww. drogi krajowej. Ponadto za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właściciela czy użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. W niniejszym przypadku zarządca drogi nie wykonywał zjazdu do przedmiotowej nieruchomości ani nie udzielał zgody na jego wykonanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. złożyli M. Z. i R. Z. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: -naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 iw zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim bez wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy organ dowolnie ustalił, iż lokalizacja zjazdu stwarzałaby zagrożenie w ruchu pojazdów na drodze krajowej nr [...] podczas gdy dane o zagęszczeniu ruchu świadczą o jego niskim natężeniu, jak również organ nie wskazał aby poczynił ustalenia czy i w jakiej odległości znajdują się zjazdy z tej drogi, jaka jest dozwolona prędkość poruszania się po tej drodze, czy zjazd ma być w strefie zabudowy czy po za tą strefą, ile droga ma pasów do poruszania się w jednym kierunku, czy istnieją szerokie pobocza, czy są utwardzone, jak również nie wzywając wnioskodawców do wskazania w jaki sposób dotychczas dojeżdżali do działki, natomiast arbitralnie/dowolnie organ stwierdził, że ten dojazd istniał bez dotychczasowego wykorzystywania drogi nr [...] i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, bezkrytycznie podzielając dowolne ustalenia organu I instancji. W skardze skarżący podnieśli przede wszystkim, że małe natężenie ruchu przemawia przeciwko rozstrzygnięciu organu, organ zaś nie wyjaśnił podstawowej kwestii a dość istotnej mianowicie, jak często skarżący będą korzystać z wnioskowanego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. są zgodne z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą odmówiono zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...]na działkę skarżących nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., I OSK 376/11, LEX nr 1120669). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wobec treści zarzutów skargi, wskazać trzeba, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa Nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 80 Generalnego Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego, klasy GP. Z systematyki cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., w szczególności z § 9 ust. 1 pkt 3 wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Kryteria zatem dotyczące zjazdu indywidualnego nakazują aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. A zatem, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma rzeczywistej możliwości zapewnienia innego dojazdu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób istotny położono nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu wskazanym przez skarżących. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09 (publ.: www.cbois.nsa.qov.pl) stwierdzono, iż zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane tylko wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów indywidualnych - warunków określonych przede wszystkim w § 79 ust. 1, a także w § 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Na nadrzędność zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym wskazywano także m. in. w wyrokach NSA z dnia 10 listopada 2011, I OSK 2011/10, LEX nr 1149285, z dnia 23 Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 grudnia 2004 r., sygn.. OSK 986/04 oraz z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 319/10 publ.: www.cbois.nsa.gov.pl W rozpoznawanej sprawie organ administracji zasadnie ustalił, iż zjazd indywidualny z drogi krajowej Nr [...], w przypadku uwzględnienia wniosku skarżących, byłby usytuowany na odcinku drogi krajowej GP stwarzając dodatkowy punkt kolizji na tej drodze. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, w pierwszej kolejności skarżący winni wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie. Nadto, jak również słusznie zauważył organ, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w miejscu wnioskowanego zjazdu nigdy formalnego, zatwierdzonego zjazdu nie było. Być może był tam zjazd "wyjeżdżony" indywidualnie przez skarżących, co jeszcze nie oznacza, że był to zjazd formalny, który organ podczas przebudowy i modernizacji drogi winien był odtworzyć. Sąd podzielił pogląd organu administracyjnego, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących może odbywać się poprzez drogę wewnętrzną - działkę nr [...] pozostającą we władaniu Gminy [...] i dalej poprzez działki nr [...] i [...], a tym samym bez konieczności stwarzania dodatkowego punktu kolizji, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność. Nieruchomość skarżących przylega bowiem do drogi krajowej nr [...] i do działki nr [...], która z kolei przylega do drogi wewnętrznej ustanowionej na działce nr [...]. W celu realizacji takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie na ww. działkach (nr [...] i nr [...] lub też ewentualnie tylko na działce nr [...]) służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z ich właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Kodeks Cywilny wyraźnie wskazuje, że przesłanką do wystąpienia z takim roszczeniem jest brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (art. 145 k.c.). Rozwiązanie przedstawione w niniejszej decyzji może zapewnić przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze. Powyższe ustalenia stwarzały podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Podkreślić należy, że z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest Sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 bowiem wprost związana z prawem własności gruntu lecz stanowi uprawnienie, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi. Dając prymat interesowi społecznemu jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakim są drogi krajowe organ zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Droga krajowa Nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, a zatem również przepisom, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów. Biorąc powyższe pod uwagę, za niezasadny uznać należy zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewnikliwe zbadanie i niewykazanie, iż przedmiotowy zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowo oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym swoich decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.