VII SA/Wa 1791/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skarg I. F. oraz J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych skargi oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107, ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nakazał inwestorowi I. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy budowie ww. budynku biurowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ustalił, iż inwestorem budowy ww. czterokondygnacyjnego budynku była i jest I. F.. Ponadto ustalił, że inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę ww. budynku biurowego, która to w późniejszym czasie została wyeliminowana z obrotu prawnego oraz na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Również ta decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś inwestor cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji organ stwierdził, że I. F. nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego budynku biurowego. Inwestor nie dysponuje projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu, projektem architektoniczno-budowlanym oraz innymi elementami, o których mowa w art. 34 ust. 3 prawa budowlanego. Organ I instancji wskazał także, że w tej sytuacji nie jest możliwa weryfikacja projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 705/10, zgodnie z którym nie można uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji. Organ wskazał, że wykładnia przepisu art. 51 prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. F.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/12, uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., mocą której zobowiązano inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego organ I instancji zobligowany był do przeanalizowania przedłożonej przez inwestora dokumentacji i podjęcia czynności w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Taki tryb wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., przy czym organ winien działać stosownie do art. 35 ustawy Prawo budowlane. Z analizy materiału dowodowego bezspornie wynika - jak ustalił organ I instancji, że obecnie inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, ani decyzją o warunkach zabudowy. Brak jest również obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części gdzie położona jest nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Mając na uwadze obecny stan prawny i faktyczny sprawy organ stwierdził, że brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi. W ocenie organu odwoławczego przedłożenie projektu budowlanego, który z określonych przyczyn nie może zostać zatwierdzony oznacza w istocie niewykonanie obowiązku, co w konsekwencji wiąże się z koniecznością zastosowania art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie uzasadnione jest zaniechanie dalszych robót budowlanych po stwierdzeniu, że dotychczasowe roboty były wykonywane w dacie obowiązywania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest zatem uzasadnionych przesłanek do dokonywania rozbiórki ze względu na ochronę praw nabytych inwestora. Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że ewentualne wznowienie robót będzie możliwe dopiero, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji, wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła I. F. oraz J. P.. I. F. zarzuciła naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4 i 5 prawa budowlanego oraz art. 7, 77, 9, 107 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego nie można żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy skoro decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 716/12. Z kolei J. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła, że decyzja ta wydana została bez rzetelnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej robót budowlanych wykonanych w 1999 r. w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w okresie przed jego unieważnieniem. Podniosła, że w państwie prawa jest nie do zaakceptowania decyzja administracyjna, która chroni prawa inwestora nabyte w drodze przestępstwa urzędniczego, z jednoczesnym rażącym pogwałceniem praw wcześniej nabytych przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących, w której akceptuje się roboty budowlane wykonane w trybie samowoli budowlanej oraz dowolnie (bez wykazania podstawy prawnej i faktycznej) wskazuje się osobę, która ma pełnić rolę inwestora. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. Przypomnieć należy, że w sprawie zaskarżona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nakazującą inwestorowi I. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy budowie czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotna jest okoliczność, że zgodnie z przepisem określonym, w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Sprawa inwestycji budowy ww. budynku biurowego była analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/12 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. mocą której mocą której - po ponownym przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie nadzoru administracyjnego w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nakazującej inwestorowi – I. F. przedłożenie, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego dokończenia robót budowlanych związanych z budową ww. budynku biurowego z mieszkaniami - organ stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że po złożeniu projektu zamiennego organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót przy czym organ przed wydaniem decyzji tej winien działać stosownie do art. 35 ustawy Prawo budowlane. Zastosowana procedura odpowiada więc w swej istocie postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, które to postępowanie po stwierdzeniu nieważności decyzji badanej uznał organ za właściwe na podstawie art. 37 § 2 prawa budowlanego. Sąd wskazał także, że organ nie zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 37 § 2 prawa budowlanego wznowienie budowy w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę może właśnie nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót o której mowa w art. 51 ust 4 prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w trybie wskazanym przez Sąd w ww. wyroku. Zgodzić się należy z ustaleniami organu, z których wynika, że w sprawie obecnie brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, wobec czego w sprawie należało wydać na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego decyzję o zaniechaniu dalszych robót prowadzonych przy budowie przedmiotowego budynku biurowego. Stan taki wynika z następujących okoliczności. Inwestycja prowadzona była na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę ww. budynku biurowego. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu. Podobnie decyzja Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś inwestor cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji nie ma możliwości, by dalej prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Legalizacja obiektu jak wynika z ww. przepisów jest możliwa po spełnieniu dwóch warunków – nielegalna budowa musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo z decyzją o warunkach zabudowy, a po drugie rozbudowa musi być zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1997 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś inwestor cofnęła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe Burmistrz Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla niniejszej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] mocą decyzji z dnia [...] października 2002 r., a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję SKO wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. została oddalona (sygn. akt IV SA 5032/02). Na terenie budowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak zatem wynika z materiału sprawy obecnie inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, ani decyzją o warunkach zabudowy. Brak jest również obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części gdzie położona jest nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Wobec okoliczności, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a obecny stan faktyczny i prawny nie pozwala na takie sprawdzenie, jednocześnie nie jest też możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Tym samym uzasadnione jest zaniechanie dalszych robót budowlanych po stwierdzeniu, że dotychczasowe roboty były wykonywane w dacie obowiązywania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta przesądza również, że w sprawie nie można zastosować trybu określonego w art. 48 prawa budowlanego. Zgodzić się należy także ze wskazaniem zwartym w zaskarżonej decyzji, że ewentualne wznowienie robót będzie możliwe dopiero gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający sprawę nie podzielił stanowiska skarżącej J. P., że decyzja została wydana bez rzetelnej oceny sytuacji faktycznej i prawnej robót budowlanych wykonanych w 1999 r. w oparciu o nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w okresie przed jego unieważnieniem. Niezasadne okazały się też zarzuty podniesione przez I. F.. Wskazać należy, że tryb przyjęty przez organ oparty na przepisie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego w stanie faktycznym sprawy Sąd uznał za zasadny, stąd też w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4 i 5 prawa budowlanego. Dodać trzeba, że zgodnie z przepisem part. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego organ ma prawo wstrzymać prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z przepisu tego wynika, że budowa powinna być zgodna nie tylko z warunkami decyzji o pozwolenie na budowę, ale i z innymi przepisami. Nie ulega wątpliwości Sądu, że dotyczy to także przepisów o planowaniu przestrzennym. Ponadto powołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 716/12 dotyczył sprawy prowadzonej w innym trybie – zmiany sposobu użytkowania. Stąd wnioski wyprowadzone przez ten Sąd nie mogą być bezpośrednio i wprost przekładane na sprawę dotyczącą pozwolenia na budowę w trybie legalizacji. Z powyższych względów nie uznano także zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.