VII SA/Wa 1798/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. [...], którym odmówił wydania J. W. kserokopii wniosku z 25 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]marca 2017 r., nr [...]. Organ - powołując się na art. 73 § 1, 73 § 1a k.p.a. oraz orzecznictwo - wskazał, że strona postępowania nie może żądać, aby kserokopie (odpisy) wykonywał i doręczał sam organ administracji. Skargę na to postanowienie wniósł J. W. podnosząc, że domagał się udostępnienia kserokopii ww. wniosku i wskazywał istotne okoliczności powodujące, że zapoznanie się z wnioskiem znajdującym się w W. jest dla niego bardzo trudne. Jest bowiem samotny, w bardzo złej kondycji fizycznej, rencistą, inwalidą I grupy, przewlekle chorym m.in. na serce. Dokumenty znajdują się ok. 190 km od miejsca jego zamieszkania - co stanowi niemożliwą do pokonania przeszkodę w zapoznaniu się z wnioskiem. Skarżący podał również, że we wnioskach podkreślił, iż jest mu wiadome i rozumie, że organ nie ma obowiązku każdorazowego sporządzania kserokopii dokumentów ani ich przesyłania, jednak prawo nie zakazuje bezwzględnie, aby w uzasadnionych przypadkach organ ułatwił zapoznanie się z dokumentami. Podane okoliczności oraz bardzo niskie dochody i znaczna odległość ok. 400 km w obie strony, uzasadniały przychylenie się do wniosków. Dalej skarżący stwierdził, że z przepisów prawa wynika, iż organ winien prowadzić postępowanie tak, aby m.in. pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, z życzliwością równą dla wszystkich stron, dążąc do szybkiego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy na każdym jej etapie. Organ mógł zatem postępowanie prowadzić w ww. sposób, jednak nie wykazał, ani życzliwości, ani empatii. Ponadto, organ postępował wbrew własnemu interesowi, m.in. ekonomicznemu czy organizacyjnemu, prowadząc przez kilka miesięcy korespondencję, wydając postanowienia, które nie były konieczne, gdyż jego prośba została uzasadniona oraz że w.w. działanie doprowadziło do obniżenia zaufania skarżącego do organu państwa. Odmowa udostępnienia kserokopii wniosku była zatem nieuzasadniona i spowodowała konieczność prowadzenia wielomiesięcznej korespondencji, obciążenie czynnościami biurokratycznymi, podczas gdy spełnienie prośby było uzasadnione, dopuszczalne prawem i przyspieszyłoby sprawę. Nadto, odmowa spowodowała konieczność wniesienia skargi do WSA w Warszawie i obciążenie Sądu, podczas gdy prawo nie zakazuje przesłania kserokopii dokumentu, co czyniłoby skargę bezprzedmiotową, a także przewlekłość w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., którym GINB odmówił skarżącemu wydania - w oparciu o art. 73 § 1 k.p.a. - kserokopii wniosku z 25 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub opisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W § 1a w.w. przepisu zawarto normę wskazującą, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W myśl § 2 art. 73 k.p.a. - strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zatem dwa odrębne uprawnienia w zakresie dostępu strony do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Pierwsze obejmuje zaznajomienie się z aktami sprawy oraz utrwalenie zawartych tam dokumentów na własne potrzeby - co nie wymaga spełnienia przez stronę żadnych dodatkowych wymogów. Drugie uprawnienie odnosi się do szczególnej formy, to jest uzyskania uwierzytelnionego dokumentu, co wymaga już wykazania ważnego interesu uzasadniającego dostęp do akt. Podstawową formą, nieograniczoną spełnieniem dodatkowych wymogów, pozostaje zatem wgląd do akt sprawy i pozyskanie z nich nieuwierzytelnionych kopii lub odpisów. Z takim żądaniem wystąpił skarżący w niniejszej sprawie domagając się przesłania kserokopii wniosku z 25 stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r., nr [...]. Odpowiadając na powyższy wniosek, słusznie wprawdzie wskazał GINB, że w dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych przeważało stanowisko, że strona postępowania nie mogła żądać, aby kserokopie (odpisy) wykonywał i doręczał sam organ administracji. Niemniej stanowisko to – choć nie w całości -uległo zmianie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w składzie 7 sędziów w dniu 8 października 2018 r. sygn. I OPS 1/18 uchwały, zgodnie z którą w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd w tym miejscu zauważa, że z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w niej przez NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Wskazać zatem należy w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA zaaprobował argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne Sąd uznał stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach art. 73 § 1 k.p.a. NSA powołując się na szereg procedur zawartych w innych aktach prawnych podkreślił, że konkretyzacja gwarantowanego prawa nie może być kształtowana odmiennie, zważywszy, iż zasada z art. 32 Konstytucji RP skierowana jest do władz publicznych, które zobowiązane są w świetle art. 51 ust. 3 Konstytucji do zapewnienia każdemu dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Dokonując interpretacji art. 73 § 1 k.p.a. NSA miał na względzie między innymi, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. To na organie ciąży bowiem obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. NSA zaznaczył, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie w przypadku, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona, gdy strona w sposób świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje ponadto, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym w wyjątkowych wypadkach możliwe jest nawet przesłanie akt postępowania administracyjnego w celu zapoznania się z nimi przez stronę do siedziby organu administracyjnego w miejscowości, w której zamieszkuje strona (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., I OSK 385/09, LEX nr 582475, oraz z dnia 11 maja 2010 r., I OSK 693/10, LEX nr 595477). Sąd przychyla się do tego stanowiska, w szczególności gdy zważyć na okoliczności niniejszej sprawy - odległość miejsca zamieszkania skarżącego i siedziby organu oraz zakresu żądania wniosku, a także jego uzasadnienie wskazujące na utrudnienia związane z tym, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest rencistą, inwalidą I grupy oraz przewlekle choruje m.in. na serce. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu będzie zatem uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.