VII SA/Wa 1798/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak: DOZ-APN.650.266.2022.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na podstawie decyzji z 8.02.1958 r. do rejestru zabytków zostały wpisane budynki stajni i dworu w M. "jako przykłady architektury klasycystycznej pochodzącej z przełomu XVIII i XIX w." Natomiast w odrębnej decyzji wydanej w tym samym dniu został wpisany do rejestru zabytków lamus (spichlerz) w M. . Na podstawie kolejnej decyzji z 22.06.1967 r. do rejestru zabytków został wpisany zespół dworski składający się z ww. dworu i dawnych stajni oraz lamusa we wsi M. . W dniu 31.08.1989 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K.zmienił ww. decyzję i wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół rezydencjonalny w M. , gm. P. , w skład którego wchodzą: 1) pozostałości zamku na wyspie wraz ze stawem - rozebrany pod koniec XVIII w., obecnie pozostały piwnice i narożnik muru; 2) dwór; 3) stajnia z wozownią - obecnie w ruinie; 4) pozostałości założenia parkowego i ogrodowego ze stawem, oraz 5) lamus (spichlerz) - pozostała jedna ściana w ruinie. Zgodnie z ww. decyzją, ochronie podlega układ przestrzenny zespołu, obiekty architektury oraz krajobraz wnętrz i najbliższego otoczenia. W dniu 10.09.2020 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K.dokonali oględzin zespołu rezydencjonalnego w miejscowości M. , szczególnie uwzględniając podczas czynności dawny budynek dworu. Podczas kontroli odnotowano, że dwór, obecnie nieużytkowany, znajduje się w złym stanie technicznym, wymaga pilnego zabezpieczenia i podjęcia prac remontowych. Stwierdzono, że dach dworu jest częściowo zawalony z dużymi zniszczeniami pokrycia oraz że są widoczne ugięcia połaci dachowych. Gzyms wieńczący posiada porośnięte samosiejki. Ściany zewnętrzne budynku posiadają liczne ubytki budulca oraz są pozbawione tynku. Strop nad parterem jest częściowo zawalony oraz namoknięty. Obiekt nie jest należycie zabezpieczony. Pracownicy organu zwrócili bowiem uwagę na liczne ubytki szklenia w oknach, zaś okno piwniczne w ogóle nie zostało zabezpieczone. Zwrócono uwagę również na brak orynnowania. Pomimo zniszczeń, na fotografiach z kontroli są widoczne zachowane niektóre elementy wystroju, w tym lamperii drewnianych. Wejście do środka dworu nie jest możliwe, z powodu zagrożenia, które powoduje aktualny stan stropu oraz dachu dworu. Ponadto pracownicy organu zwrócili uwagę, że budynki gospodarcze należące do ww. zespołu rezydencjonalnego są w stanie ruiny. Ruiny stajni i wozowni wymagają zabezpieczenia przed dalszą destrukcją, na koronie murów i wewnątrz ruiny znajdują się pojedyncze samosiejki do usunięcia. Budynek gospodarczy (dawna stodoła) - są prowadzone prace prowadzone na podstawie decyzji z 29.07.2020 r. Budynek dawnego spichlerza (lamusa) został rozebrany, obecnie pozostała jedna ściana szczytowa w ruinie od strony południowej w granicy działki. Ruiny stajni i wozowni, ruiny spichlerza oraz budynek dworu są położone na działce nr [...] , ob. [...] w M. . Ruiny zamku znajdują się na działce nr [...] , ob. [...] w M. . W dniu przeprowadzonych oględzin właściciel budynku oświadczył, że ww. stan budynku istniał w dniu nabycia przez W. sp. z o.o. z siedzibą w M. . Właściciel zadeklarował, że po zakończeniu prac polegających na budowie budynku konferencyjno-bankietowego na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, zamierza przystąpić do realizacji prac przy budynku dworu, deklarując rozpoczęcie tych prac w 2022 r. W dniu przeprowadzonej kontroli właścicielem ww. zespołu rezydencjonalnego była W. sp. z o.o. z siedzibą w M. . W związku z powyższymi ustaleniami, organ ochrony zabytków 3.11.2020 r. nałożył na W. sp. z o.o. z siedzibą w M. zalecenia pokontrolne w postaci: 1) opracowania ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla dworu, ruin stajni i wozowni oraz ściany lamusa - do dnia 28.03.2021 r.; 2) skutecznego wykonania prac zabezpieczających budynek dworu na [pic]podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - do dnia 31.08.2021 r.; 3) skutecznego wykonania prac zabezpieczających ruin stajni i wozowni oraz pozostałej ściany lamusa na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - w terminie do dnia 31.12.2021 r.; 4) opracowania ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla pozostałości zamku - w terminie do dnia 30.09.2021 r.; 5) skutecznego wykonania prac zabezpieczających pozostałości zamku, na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - w terminie do dnia 31.08.2022 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w M. została zobowiązana, również do przedstawienia najpóźniej w terminie 7 dni, liczonych od upływu każdego spośród ww. terminów, informacji na temat realizacji ww. zaleceń pokontrolnych. Z akt postępowania wynika, że Spółka była dzierżawcą ww. nieruchomości w dniu wydania zaleceń pokontrolnych. W dniu 20.04.2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do W. sp. z o.o. z wezwaniem w sprawie przekazania informacji odnośnie do realizacji ww. zaleceń pokontrolnych, których termin realizacji minął (ww. pkt 1). W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary administracyjnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych. W dniu 5.11.2021 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny zespołu, mając na uwadze, że terminy na wykonanie zaleceń [pic]wskazanych w ww. pkt 1, 2 oraz 4 już minęły, oraz w związku ze zbliżającym się terminem realizacji zaleceń pokontrolnych określonych w pkt 3. W trakcie prowadzonych oględzin organ ochrony zabytków ustalił, że właściciel podjął następujące prace przy budynku dworu wpisanym do rejestru zabytków: 1) rozebrał i usunął konstrukcję dachu dworu oraz 2) częściowo usunął również zawalony strop budynku, w części południowej. Powyższe prace są prowadzone na podstawie pozwolenia konserwatorskiego udzielonego przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2.05.2013 r. nr 151A/2013 i mają na celu remont generalny obiektu wraz z jego adaptacją. Rozpoczęcie prac zostało odnotowane w dzienniku budowy z 6.11.2015 r. Ponadto Prezes Zarządu Spółki oświadczył, że w najbliższej przyszłości zostanie rozebrana pozostała część uszkodzonych stropów. Powyższe prace zostaną wpisane do dziennika budowy, którego kopia zostanie niezwłocznie przekazana Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Zgodnie z kopią dziennika budowy, w dniu 8.11.2021 r. dokonano wpisu informującego o zakończonej rozbiórce pokrycia dachowego budynku dworu oraz o demontażu więźby dachowej. Przystąpiono do rozebrania stropu drewnianego ze ślepą podłogą. Strop w stanie degradacji całkowitej w opinii inż. J.W. rzeczoznawcy budowlanego, dokonującego ww. wpisu. W dniu 5.01.2022 r. organ dokonał kolejnych oględzin dworu w związku z upływem terminów na realizację zaleceń pokontrolnych, wymienionych w ww. pkt 1-4. W trakcie oględzin organ ochrony stwierdził, że w budynku dworu w całości usunięto stropy, stolarkę okienną i drzwiową, wokół budynku pozostały nieuprzątnięte fragmenty pokrycia dachowego, wewnątrz brak jest wyposażenia, ponadto widoczne jest wejście do piwnic (częściowo zawalone - piwnica niedostępna), w niektórych miejscach mury obwodowe w bardzo złym stanie, rozluźnione przy nadprożach widoczne uszkodzenia. Ponadto w odniesieniu do pozostałych obiektów wchodzących w skład zespołu rezydencjonalnego, organ ochrony zabytków wskazał na konieczność: 1) podjęcia pilnych prac względem ruin stajni i wozowni (stan od ostatnich oględzin nie jest zmieniony); 2) podjęcia pilnych prac względem pozostałości zamku i lamusa (stan niezmieniony od ostatnich oględzin). Organ ochrony zabytków odnotował również oświadczenie właściciela zespołu, że do 30.04.2022 r. zostaną zakończone prace zabezpieczające przy budynku dworu oraz mury obiektu zostaną zabezpieczone. Ponadto właściciel oświadczył, że zlecił wykonanie ekspertyzy i koncepcji adaptacji ruin stajni i wozowni oraz ściany lamusa. Oświadczył również, że termin wykonania zamówienia na dokumentację upływał w dniu 30.11.2021 r., lecz wykonawca jej nie przedłożył. Właściciel wskazał także, że prawdopodobnie ww. dokumentacja zostanie przygotowana do 31.01.2022 r. W trakcie oględzin Prezes Zarządu Spółki przekazał jednakże opinię techniczną z 10.11.2021 r. oraz 14.11.2021 r. dla pozostałości zamku oraz dworu, obie opinie techniczne opracowane przez inż. J.W.. W zawiadomieniu z 10.01.2022 r. organ skierował pismo do Spółki w związku z brakiem informacji odnośnie wykonania zaleceń pokontrolnych wymienionych w pkt 1-4 oraz wezwał właściciela do udzielenia informacji odnośnie przebiegu prac i podjętych działaniach zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych. W powyższym wezwaniu organ wskazał, że działania Spółki dotychczas zostały podjęte względem jedynie budynku dworu, nie mogą stanowić o wypełnieniu nałożonych na właściciela zaleceń pokontrolnych. W dniu 11.01.2022 r. pracownik Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K.dokonał wpisu do dziennika budowy, odnośnie konieczności pilnego podjęcia prac zabezpieczających mury budynku dworu wraz z kominami, w tym murów obwodowych, działowych, otworów okiennych, nadproży "Prace te są konieczne ze względu na zakończenie prac związanych z rozbiórką więźby dachowej". W dniu 1.02.2022 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował organ, że "wykonano zabezpieczenie murów budynku dworu oraz otworów okiennych. W związku z panującą epidemią COVID-19 prace związane z opracowaniem ekspertyzy i projektu zagospodarowania ruin stajni i wozowni uległy przesunięciu do końca lutego br. W terminie do końca lutego zostanie opracowany projekt konstrukcyjny budynku dworu (słupy, wieńce i strop nad parterem - załączono kopie dziennika budowy)". W dniu 31.05.2022 r. Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nakładającą na W. sp. z o.o. z siedzibą w M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych przy zespole rezydencjonalnym, wskazanych w pkt 1-4. Organ pierwszej instancji dokonał miarkowania kary: 1) zabytkowe budynki - m.in. dworu, ruiny stajni, wozowni oraz ściana lamusa są narażone na destrukcyjne działanie sił przyrody. Brak podjęcia w szczególności zabezpieczenia oryginalnej substancji zabytkowej na podstawie zleconej dokumentacji przyczynia się niszczenia zabytku, oraz powoduje, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma (art. 189d pkt 1 kpa); 2) strona nie podjęła się realizacji zaleceń pokontrolnych i nie odpowiadała na pisma, trudno zatem w ocenie organu przyjąć, aby podjęła się działań dobrowolnych, zmierzających do usunięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 kpa); 3) strona przyczyniła się do naruszenia (art. 189d pkt 4 kpa) pomimo, że znała treść zaleceń, nie kwestionowała ich oraz nie zaskarżyła; 4) niemniej nie można uznać, aby okoliczności wymienione w art. 189d pkt 2 i 3 kpa miały miejsce i wpłynęły na sytuację strony; 5) w ocenie organu kara administracyjna ma oddziaływać prewencyjnie oraz represyjnie w odniesieniu do postawy właściciela; 6) brak prac zabezpieczających ww. obiekty przyczynia się do konieczności wymierzenia kary administracyjnej w powyższej wysokości, zaś stan obiektów nie zmienił się znacząco od dnia pierwszych oględzin przeprowadzonych w 2020 r. Organ podkreślił, że stan techniczny poszczególnych obiektów jest znany właścicielowi Spółki od 8 lat, czyli od chwili nabycia zespołu. Spółka posiada wiedzę o objętych indywidualną ochroną zabytkach. Jednocześnie organ pozytywnie ocenił działania Spółki zmierzające do adaptacji dawnej stodoły, przy której trwają zaawansowane prace w celu przystosowania budynku do realizacji funkcji komercyjnej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpatrując odwołanie W. sp. z o.o. , w związku z informacją udostępnioną w KRS o wykreśleniu tej Spółki z rejestru w dniu 9.01.2024 r., zwrócił się o potwierdzenie informacji, czy P. sp. z o.o. . z siedzibą w M. jest obecnie właścicielem zespołu rezydencjonalnego w miejscowości M. . Z danych zawartych w KRS dla P. sp. z o.o. z siedzibą M. wynika, że w związku z połączeniem P. sp. z o.o. z siedzibą w M. (spółka przejmująca) z W. sp. z o.o. z siedzibą w M. (spółka przejmowana), na P. sp. z o.o. przeniesiono cały majątek W. sp. z o.o. Ponadto Minister zwrócił się o wskazanie, które z powyższych zaleceń pokontrolnych wymienionych w pkt 1-5 zostały wykonane przez posiadacza zespołu rezydencjonalnego. W odpowiedzi, P. sp. z o.o. z siedzibą w M. poinformowała, że właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany jest zespół rezydencjonalny jest R.S.. Spółka załączyła kopie aktu notarialnego, z którego wynika, że sprzedaży działki nr [...] , dla której założono księgę wieczystą nr [...] , dokonano w dniu 19.04.2023 r. R.S. jest również właścicielem działki nr [...] ([...] ). Minister ponowił wezwanie do P. sp. z o.o. z siedzibą w M. czy zostały wykonane zalecenia pokontrolne. W odpowiedzi, Spółka poinformowała, że podtrzymuje wszystkie twierdzenia w odwołaniu wskazane przez W. sp z o.o. Co więcej P. sp. z o.o. oświadczyła, że jest dzierżawcą ww. zespołu, oraz że prowadzi wielomilionową inwestycję. Na terenie zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w M. "w szczególności: uzyskano pozwolenie na użytkowanie zabytkowej stodoły i nowego budynku konferencyjno-bankietowego. W budynku stodoły uruchomiono salę konferencyjną z zapleczem kuchennym i 20 miejscami noclegowymi. Wykonano nowe ogrodzenie całego terenu. Wykonano zabezpieczenie piwnic na wyspie. Cały czas trwają prace remontowe zabytkowego budynku dworu. Po demontażu zniszczonego dachu i stropu wykonano nowy strop żelbetowy, dokonano rekonstrukcji murów zewnętrznych i w najbliższym czasie zostanie zamontowany nowy dach na budynku dworu. Z uwagi na trwające ciągle prace remontowo-budowlane zalecenia pokontrolne dotyczące zabezpieczenia murów i starego dachu budynku dworu (który został rozebrany) pozbawione były jakiegokolwiek sensu.". Na wniosek Ministra, Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził 20.02.2025 r. kontrolę zespołu zabytkowego i wskazał, że: 1) P. sp. z o.o. nie przedłożyła aktualnej ekspertyzy i projektu budowlanego na zabezpieczenie ściany lamusa (spichlerza), niemniej zrealizowane prace przy tej ścianie pozwalają stwierdzić, w ocenie organu, że ściana lamusa została zabezpieczona; 2) w zakresie przygotowania i opracowania ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją oraz w zakresie wykonania prac zabezpieczających dla ruin stajni, wozowni oraz dworu Spółka nie wykonała tego zalecenia; obiekty są narażone na warunki atmosferyczne; 3) podobne wnioski organ wskazał w odniesieniu do ruin zamku, że Spółka nie opracowała ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla pozostałości zamku oraz nie wykonała prac zabezpieczających pozostałości zamku, na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego. Organ załączył szczegółową dokumentację fotograficzną oraz kopię dziennika budowy. Odnośnie zamku, organ stwierdził, że przy przesklepionych piwnicach zamkowych przeprowadzono następujące roboty budowlane: "przy wejściach wykonano murki kamienne stabilizujące skarpę, wykonano odwodnienia liniowe i utwardzenie terenu. Według informacji uzyskanych od p. M.L. wskazana instalacja przekierowuje wodę opadową do zbiornika wodnego. Ponadto w obrębie wyspy poprowadzono instalację elektryczną wraz z jej oświetleniem. Zamontowano również skrzynkę rozdzielczą w jednej z piwnic". Zgodnie ze wskazaniem organu prace zostały przeprowadzone bez pozwolenia konserwatorskiego. Ponadto, "dotychczas nie opracowano dokumentacji w zakresie konserwacji zachowanej ruiny, jak i jej uczytelnienia. (...) Z uwagi na brak dokumentacji, która potwierdziłaby zasadność oraz prawidłowość wykonanych prac, organ nie może potwierdzić, iż dokonane działania mają charakter zabezpieczający.". Organ zarówno w odniesieniu do dworu, jak i do ruin zamku stwierdził, że nie ma wątpliwości, że ww. pozostałości zostały zniszczone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przytoczył art. 40 ust. 1 i ust. 2a i 2b oraz art. 107e ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292), powoływanej dalej jako "uoz" oraz art. 189d i nast. kpa i wyjaśnił, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej co do zasady nie przeprowadza analizy prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych. Pomimo, że do postępowania w sprawie zaleceń pokontrolnych nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to adresat zaleceń pokontrolnych dysponuje prawem do wniesienia, w ciągu 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, pisemnie umotywowanych zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust. 2a uoz, a także może wnieść skargę na tego typu akt. Minister podał, że powyższe zalecenia pokontrolne nie zostały przez W. sp. z o.o. wykonane. Zobowiązaną do wykonania ww. zaleceń pokontrolnych była istniejąca wówczas W. sp. z o.o. Spółka ta istniała oraz była właścicielem zespołu rezydencjonalnego wpisanego do rejestru zabytków, w chwili, w których terminy na realizację ww. zaleceń pokontrolnych upłynęły. Niewykonanie zaleceń pokontrolnych stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 107e ust. 1 uoz. Fakt późniejszej sprzedaży działki nr [...] , na której położony jest dwór, stajnia, spichlerz i wozownia, tj. w dniu 19.04.2023 r. na rzecz R. S. , nie wyłącza ww. okoliczności, ani tym bardziej odpowiedzialności za nie. Kara nie może być nałożona na W. sp. z o.o. , bowiem zgodnie z treścią KRS ta Spółka, została w dniu 9.01.2024 r. wykreślona z KRS. Natomiast z treści KRS dla P. sp. z o.o. z siedzibą w M., której prezesem zarządu jest również M. L. , wynika, że nastąpiło połączenie P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. (spółka przejmująca) z W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w M. (spółka przejmowana), w drodze przeniesienia całego majątku spółki przejmowanej W. sp. z o.o. w M. na spółkę przejmującą P. sp. z o.o. w K. w zamian za udziały, jakie P. sp. z o.o. w K. przyznaje wspólnikom spółki przejmowanej W. sp. z o.o. w M. . P. sp. z o. o. jest również aktualnym dzierżawcą ww. nieruchomości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodził się z organem pierwszej instancji, że w wyznaczonych powyżej terminach Spółka nie przedłożyła ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla dworu, ruin stajni i wozowni oraz zamku. Nie zabezpieczono także ww. zabytków zgodnie z zaleceniami. Minister jednocześnie stwierdził, że wykonano zalecenia pokontrolne w postaci skutecznego zabezpieczenia ściany lamusa. Tym samym przedłożenie ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją nie jest już konieczne. W ocenie Ministra odpowiedzialną za powyższe naruszenia jest obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w M.. Odnośnie budynku dworu, Minister podkreślił, że prowizoryczne zabezpieczenie murów budynku dworu nastąpiło nie na podstawie sporządzonych ww. opracowań i zgodnie z ww. zobowiązaniami, lecz po dokonaniu wpisu do dziennika przez pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Kielcach, po kolejnych oględzinach zespołu w dniu 5.01.2022 r. Ponadto odnosząc się do dalszych zarzutów odwołującej się, Minister wskazał, że stan budynku, zwłaszcza dworu nie uległ poprawie, zgodnie z fotografiami z 22.05.2022 r., a zabezpieczenie miało być skuteczne. Co więcej wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 20.02.2025 r. wskazały, że Spółka dokonała następnie rozbiórki dworu w nadmiernym zakresie, w porównaniu do zakresu wskazanego w udzielonym pozwoleniu na prace konserwatorskie i roboty budowlane z 19.07.2004 r. nr 134A/2024 (pismo z 24.02.2025 r.). Powyższych prac w ocenie Ministra nie można nazwać "zabezpieczeniem budynku dworu na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego", zatem Minister zgodził się z organem I instancji, że nie wykonano tych zaleceń pokontrolnych względem budynku dworu. Minister również nie zgodził się na odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. W ocenie organu drugiej instancji nie wystąpiły przesłanki, które zobowiązują do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Uzasadniając wysokość nałożonej kary, Minister podał, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma w przedmiotowej sprawie (art. 189f 1 pkt 1 i art. 189d pkt 1 kpa). Zalecenia pokontrolne nałożone wówczas na W. sp. z o.o. wiązały się z koniecznością podjęcia wyłącznie pilnych prac zabezpieczających, na podstawie wcześniej opracowanej dokumentacji względem obiektów wchodzących w skład zespołu rezydencjonalnego w M. . Ponadto Minister stwierdził, że strona postępowania miała pełną świadomość w jakim stanie jest zespół rezydencjonalny. Przywołanie przez Spółkę okoliczności związanych z remontem budynku dawnej stodoły oraz z budową budynku usługowego, nie wiąże się z wykonaniem zaleceń pokontrolnych. Spółka powinna była wykonać prace zabezpieczające nie tylko odnoszące się do dawnego dworu w M. , ale również względem dawnej stajni, wozowni oraz pozostałości zamku (w tym zakresie kara dotyczy niewykonania zalecenia pokontrolnego w postaci opracowania ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją). W ocenie Ministra nie jest prawdą, że strona załączyła wymaganą w zaleceniach dokumentację. Opracowania w postaci dwóch opinii technicznej autorstwa inż. J.W. z 10.11.2021 r. oraz z 14.11.2021 r. odnoszące się do możliwości wykonania zadania inwestycyjnego w postaci remontu budynku pałacowego położonego w miejscowości M. oraz dotyczącego stanu technicznego piwnic położonych w miejscowości M. (dawnego zamku) - nie stanowią o wypełnieniu zaleceń pokontrolnych. Opinie te zostały sporządzone przez kierownika budowy, a ponadto w niewielkim stopniu odnoszą się do kwestii zabezpieczenia istniejących obiektów. Tym bardziej zabezpieczenie oryginalnej substancji dworu nie wiązało się z jego rozbiórką w przeważającej części. W tej sytuacji trudno przyjąć zdaniem Ministra, aby waga naruszenia, o której mowa w art. 107e ust. 1 uoz miała charakter znikomy. Minister wskazał, że mury obwodowe są stale narażone na wpływ czynników atmosferycznych, niezabezpieczone ulegają degradacji, zaś swobodne wnikanie wody, wietrzenie cegły, wypłukiwanie spoin, pęknięcia murów stale sprzyjają negatywnym procesom, jakim poddawane są budynki. Dlatego w ocenie organu odwoławczego waga naruszenia prawa nie jest znikoma, przeciwnie - jest znaczna w przedmiotowej sprawie i nie można odstąpić o nałożenia kary (art. 189f 1 pkt 1 kpa). Przywołany wyżej stan zabytkowego dworu jest co najmniej alarmujący. Minister podał, że z akt postępowania, nie wynika również, aby zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu odwoławczego nałożona przez organ I instancji kara w wysokości 15.000 zł jest nadmierna w przedmiotowej sprawie, bowiem strona w istocie dokonała zabezpieczenia lamusa (wykonała zalecenia względem niego). Wpłynęło to na obniżenie kary o 3.000 zł w porównaniu do kary wymierzonej w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji. Niemniej nałożona przez organ II instancji kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia (niewykonania pozostałych zaleceń pokontrolnych), pomimo, że strona w przeszłości nie dopuściła się naruszenia podobnego rodzaju. Minister wziął pod uwagę, że względem innego budynku założenia organ prowadzi zaawansowane prace adaptacyjne, podobnie teren założenia jest zadbany. Również na korzyść ukaranej przemawia fakt, że w ostatnich 4 latach wykonała izolację pionową oraz drenaż odwadniający do studni (art. 189d pkt 5 kpa). W ocenie Ministra, wysokość kary stanowi mniej niż jedną trzecią wysokości kary, którą organ może wymierzyć na niewykonanie zaleceń pokontrolnych (art. 107e ust. 2 uoz). Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 107e uoz poprzez nałożenie na P. spółka z o.o. kary pieniężnej z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych, pomimo oczywistej bezzasadności zaleceń Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 3.11.2020 r.; 2) art. 197e i art. 107g uoz w zw. z art. 189d kpa, poprzez nałożenie kary pieniężnej w kwocie niewspółmiernej do stanu faktycznego, poprzez zignorowanie obowiązku wzięcia pod uwagę: a) wagi i okoliczności zarzucanego naruszenia prawa, w szczególności braku potrzeby w tym wypadku ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego, b) braku przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, c) działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 3) art. 197e i art. 107g uoz w zw. z art. 189f kpa, poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga zarzuconego naruszenia prawa jest znikoma, a strona nie dopuściła się zarzucanego naruszania prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę (uchylenie w części) poprzez istotne obniżenie wysokości kary pieniężnej do wysokości, która nie stanowi sankcji niewspółmiernie dotkliwej dla skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że prostuje oczywistą omyłkę w zarzucie drugim i trzecim skargi, tj. w miejsce art. 197e wskazał art. 107e ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 kwietnia 2025 r. uchylająca w całości decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 31 maja 2022 r. i nakładająca na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych przy zespole rezydencjonalnym w M. , wpisanym do rejestru zabytków. Podejmując to rozstrzygnięcie Minister miał na uwadze, że Świętokrzyski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 3 listopada 2020 r. wydał zalecenia pokontrolne, nakładając na W. sp. z o.o. z siedzibą w M. - ówczesną właścicielkę tego zespołu - obowiązek wykonania: 1) opracowania ekspertyzy technicznej wraz inwentaryzacją dla dworu, ruin, stajni i wozowni - do 28.03.2021 r.; 2) skutecznego wykonania prac zabezpieczających budynek dworu na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - do 31.08.2021 r.; 3) skutecznego wykonania prac zabezpieczających ruin stajni i wozowni, na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - do 31.12.2021 r.; 4) opracowania ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla pozostałości zamku - do 30.09.2021 r.; 5) skutecznego wykonania prac zabezpieczających pozostałości zamku, na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej i projektu budowlanego - do 31.08.2022 r., które to obowiązki nie zostały wykonane. Okoliczność ta została potwierdzona w dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy. W tych okolicznościach Minister uznał, że zasadne jest wymierzenie kary pieniężnej, choć w wysokości niższej niż orzeczona w pierwszej instancji, tj. w wysokości [...] zł - nakładając ją na skarżącą Spółkę, która jest aktualnym dzierżawcą nieruchomości - uczynił to uwzględniając dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego (na zasadzie art. 107g uoz). Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (na podstawie art. 189f kpa), a potrzebę wydania decyzji reformatoryjnej (na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa) wywiódł z uznania, że nałożona przez organ I instancji kara w wysokości 15.000 zł jest zbyt wysoka. Sąd nie znalazł podstaw do zakwalifikowania twierdzeń organu za wadliwe, podzielając prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w drugiej instancji. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie Sąd nie stwierdził również wystąpienia przyczyn, dla których zaskarżoną decyzję należałoby wyeliminować z obrotu prawnego. I tak, Sąd dostrzega, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b kpa). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., P 32/12, kara pieniężna tego typu spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne. Do tego celu odwołał się również ustawodawca, wprowadzając w art. 107e ust. 1 uoz normę upoważniającą organ, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 uoz, do nałożenia kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł na osobę, która nie doprowadziła do ich wykonania. Zalecenia pokontrolne stanowią instrument prawny, którego zastosowanie ma prowadzić do usunięcia przez ich adresata nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Przy czym kara nakładana przez organ w oparciu o art. 107e uoz nie jest konsekwencją niedopełnienia przez właściciela lub posiadacza zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 3 uoz) obowiązku zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; determinowana jest bowiem wyłącznie niewykonaniem obowiązku, którego konkretyzacja została dokonana w ramach wydania przez organ konserwatorski zaleceń pokontrolnych. W myśl art. 40 ust. 1 uoz, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zgodnie z art. 40 ust. 2a uoz, kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów uoz nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je natomiast zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (por. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., II OSK 79/20 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również i stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez podmiot uprawniony (tj. stanowisko zmieniające dotychczasowe zalecenia w określonym zakresie lub odmawiające takiej zmiany) może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 lutego 2024 r., II OSK 45/24 - dostępne na powyższej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Ma to o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, organ nie bada prawidłowości wydanych zaleceń bądź stanowiska przedstawionego po skorzystaniu przez zobowiązany podmiot z uprawnień, przewidzianych w art. 40 ust. 2a uoz. Zauważając powyższe i przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przez organy ochrony zabytków przepisów uoz oraz kpa, Sąd podkreśla, że z mocy art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Wobec powyższego sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu, który mógł podlegać odrębnemu zaskarżeniu. W konsekwencji – w ramach sądowoadministracyjnej kontroli inkryminowanej decyzji Ministra, Sąd w granicach niniejszej sprawy nie był władny oceniać legalności zaleceń pokontrolnych wydanych przez organ I instancji. A zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107e uoz przez nałożenie kary pieniężnej "pomimo oczywistej bezzasadności tych zaleceń" nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 107e ust. 1 i ust. 2 uoz, kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e ust. 1 i 2 uoz jest, jak wynika z powyższego, decyzją związaną, a jedyną przesłanką wymierzenia tej kary jest stwierdzenie braku realizacji obowiązku wynikającego z zaleceń pokontrolnych. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne. Organ bada więc w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jedynie to, czy zostały wydane zalecenia pokontrolne, czy na danym podmiocie ciążył obowiązek ich wykonania, czy upłynął już termin na wykonanie tych zaleceń i czy zostały one wykonane. Ustala też wysokość kary w granicach określonych w art. 107e ust. 1 uoz, biorąc pod uwagę m.in. treść art. 189d kpa (wagę i okoliczności naruszenia prawa), na podstawie odesłania zawartego w art. 107g uoz, zgodnie z którym do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zajmuje się zaś w tym postępowaniu zastrzeżeniami co do prawidłowości i zgodności z prawem wydanych zaleceń pokontrolnych; te strona powinna bowiem podnosić w odrębnym, przewidzianym do tego trybie, co Sąd już zaakcentował we wcześniejszych motywach uzasadnienia. Sąd zauważa, że zgromadzony materiał aktowy sprawy wykazał, że zaleceń nie wykonano. Spółka nie przedłożyła ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją dla dworu, ruin stajni i wozowni oraz zamku. Tych zabytków także nie zabezpieczono zgodnie z zaleceniami. Zalecenia pokontrolne wykonano jedynie w odniesieniu do ściany lamusa skutecznie ją zabezpieczając. Tym samym Minister prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Wskazany w zaleceniach pokontrolnych obowiązek nie został przez skarżącą wykonany. Okoliczność ta, w świetle dokonanych następnie ustaleń i zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogła prowadzić do stwierdzenia wykonania obowiązku z zaleceń pokontrolnych. W świetle powyższych okoliczności, Minister zasadnie doszedł do wniosku, że obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych nie wykonano. W tym stanie sprawy Minister właściwie w efekcie przyjął, że konieczne stało się zastosowanie art. 107e ust. 1 uoz. Wymierzona przez organ odwoławczy kara pieniężna w kwocie [...] zł mieści się w granicach ustawowych. Ustalając jej wysokość Minister wziął pod uwagę dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, unormowane w art. 189d kpa i to, że skarżąca wykonała zalecenia względem lamusa zabezpieczając go. Jednak nie wykonała pozostałych zaleceń. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wysokość nałożonej kary jest adekwatna do wagi i okoliczności dokonanego naruszenia prawa. Ustalając wysokość kary pieniężnej organ odwoławczy zastosował się w sposób prawidłowy do dyrektyw jej wymiaru, a wysokość nałożonej kary nie jest nadmierna. Przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, którym organ dysponuje, określając wysokość nałożonej kary. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd stwierdził również, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 189e kpa. Nie sposób bowiem przyjąć, że do naruszenia prawa w kontrolowanej sprawie doszło wskutek działania siły wyższej, tj. wskutek niezależnego od skarżącej zewnętrznego oraz nadzwyczajnego zdarzenia, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Niewątpliwie skarżąca nie podjęła z najwyższą starannością działań, które mogłyby zadośćuczynić nałożonym na nią zaleceniom pokontrolnym. W sprawie nie naruszono również art. 189f § 1 kpa poprzez niezastosowanie tej regulacji. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ustalenia dokonane w niniejszej sprawie wskazują, że skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa – zalecenia nie zostały wykonane. Mury obwodowe są stale narażone na wpływ czynników atmosferycznych, a niezabezpieczone ulegają degradacji, zaś swobodne wnikanie wody, wietrzenie cegły, wypłukiwanie spoin, pęknięcia murów stale sprzyjają negatywnym procesom, jakim poddawane są budynki. Przywołany wyżej stan zabytkowego dworu jest co najmniej alarmujący. Dlatego prawidłowo organ odwoławczy uznał, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a zatem nie można odstąpić o nałożenia kary (art. 189f 1 pkt 1 kpa). Uwzględniając więc wszystkie przedstawione aspekty sprawy, nie podzielając zarzutów skargi, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.