VII SA/Wa 1799/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. J. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], udzielającej Panu H. J. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego położonego na działce nr [...] we wsi [...] gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., , nałożył, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na H. J. obowiązek przedłożenia projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną robót budowlanych wykonanych przy budowie ww. budynku letniskowego oraz obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Przy piśmie z dnia 07 czerwca 2000 r. H. J. złożyła w Powiatowym Inspektoracie w [...] projekt powykonawczy wraz ekspertyzą i opinia techniczną, oraz wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku letniskowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r, znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., udzielił H. J., ówczesnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego położonego na działce nr [...] we wsi [...] gm. [...]. W toku prowadzonego postępowania bezsprzecznie ustalono, że budynek letniskowy z garażem zrealizowany na działce nr [...] we wsi [...] gm. [...], został wybudowany w roku 1978. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu, na wniosek A. K. , postępowania nadzwyczajnego decyzją Nr [...] z dnia [...]4 maja 2009 r, stwierdził nieważność decyzji Burmistrz Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Burmistrz Miasta i Gminy rażąco naruszył art. 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. udzielając pozwolenia na użytkowanie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr[...]z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Nr 62 poz. 293 z dnia października 1998 r.). Zdaniem organu organ stopnia podstawowego winien był sprawdzić czy przedmiotowy budynek letniskowy jest zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie H. J. uznał, że stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 196/96, który stwierdza, iż Z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r, istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości (por. także wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r, II OSK 119/06; wyrok NSA z 14 lutego 2006 r, II OSK 522/05; wyrok WSA w Warszawie z 08 marca 2005 r, IV SA 5058/03). Organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej, udzielając pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, oparł się na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r rażąco naruszając prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), tj. art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1, z uwagi na niesprawdzenie zgodności przedmiotowego budynku letniskowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy. Skargę do Sądu wniósł H. J. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w ten sposób, iż zastosował niekorzystną dla obywatela interpretację przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, co doprowadziło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji - pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego; 2) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane polegające na niewłaściwej wykładni powyższego przepisu poprzez przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą decydujące znaczenie dla oceny legalności pozwolenia na użytkowanie mają przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili wzniesienia budynku, podczas gdy zgodnie z dominującym poglądem w orzecznictwie odnoszącym się do wykładni wyżej powołanego przepisu, ocena organu administracyjnego winna być w tym względzie dokonywana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że pozwolenie na użytkowanie zostało wydane z naruszeniem przepisów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi zaznaczył, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie miał na uwadze, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w roku 1978. Skarga został uzupełniona pismem pełnomocnika H. J. z dnia [...] listopada 2009r. W ocenie pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego z 1974r. wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji , chociażby z uwagi na wskazane w skardze dwie odmienne interpretacje art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. pojawiające się w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzić należy, iż w tym przypadku nie można stwierdzić "oczywistości" naruszenia, na które wskazuje przytoczone w skardze stanowisko doktryny i orzecznictwa. W sprawie wypowiedział się również pełnomocnik uczestniczki postępowania A. K. wnosząc o oddalenie skargi. Zdaniem pełnomocnika uczestnika postępowania organ prawidłowo dokonał interpretacji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane bowiem dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne były postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji obiektu( wyrok NSA z 14.03.2007r. II OSK 426/07 ). Pełnomocnik A. K. wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargi należało uwzględnić bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 156ust.1 pkt. 2 k.p.a. Sąd podziela pogląd organu zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w k.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawa. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wyjaśnić należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotkniętą jedną w wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a, w chwili jej wydawania. Uregulowania zawarte w art. 156 k.p.a. obligują organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jednak jako rażąco naruszającego prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09 marca 2000 r, I SA/Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 200 r., V SA 463/99). Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał na uwadze, iż z akt sprawy, jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w roku 1978. Zatem w kwestii udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku letniskowego winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229), i Sąd podziela ten pogląd . Jednakże Sąd nie podziela poglądu , że dla oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma istotne znaczenie ocena czy obiekt został wybudowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili budowy przedmiotowego budynku letniskowego, bowiem nie na tym etapie legalizacji samowoli budowlanej ma organ dokonywać takiej oceny. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nałożył, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na H. J. obowiązek przedłożenia projektu powykonawczego wraz z ekspertyzą i opinią techniczną robót budowlanych wykonanych przy budowie ww. budynku letniskowego oraz obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie ulega wątpliwości , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w sprawie na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. , przesądzając niejako, że w tym przypadku nie zachodzą okoliczności określone w art. 37. Organ nie nakładając na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek obiektu nadał przepisowi art.40 prawa budowlanego charakter przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Jednakże w tej sprawie decyzja wydana na podstawie art. 40 prawa budowlanego nie powinna ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale powinna wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych( jeśli taka zachodziła konieczność) do stanu zgodnego z prawem, bowiem prawo budowlane nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Stosownie do treści art. 40 ustawy "Prawo budowlane" po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art.40 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 42 ust.1) Gdyby więc przyjąć ,że decyzja wydana na podstawie art. 40 jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W efekcie prowadziłoby to do wydania pozwolenia na użytkowanie, co też w niniejszej sprawie nastąpiło poprzez wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., znak Burmistrza Miasta i Gminy [...], działającego na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r, Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było zatem rezultatem wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biorąc więc pod uwagę powyższe rozważania ,zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...], działającego na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., rażąco narusza ten przepis czy też przepis art. 37, skoro wcześniej inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki określone na podstawie w art. 40 . Zauważyć należy, że przy piśmie z dnia [...] czerwca 2000 r. H. J. złożył w Powiatowym Inspektoracie w [...] projekt powykonawczy wraz ekspertyzą i opinia techniczną, oraz wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku letniskowego wskazując, że wykonała zalecenia organu określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził to jeszcze w piśmie skierowanym do Burmistrza. Skoro tak, to Burmistrzowi nie pozostało nic innego jak wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zauważyć przy tym należy , że Burmistrz nie jest organem uprawnionym do badania czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć również należy, że sprawa dotyczy obiektu całkowicie wybudowanego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy z 1974 r. a pozwolenie na użytkowanie jest jednym z etapów i to etapem końcowym legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Pierwszym etapem działania organu jest sprawdzenie czy w sprawie nie ma zastosowania art. 37. Jeżeli nie ma takich przesłanek to organ nadzoru budowlanego wydaje nakazy i zalecenia określone w art. 40 posiłkując się przy tym możliwością nałożenia na inwestora przedstawienia organowi odpowiedniej dokumentacji (art.56) umożliwiającej podjęcie decyzji w oparciu o art. 37 lub 40 w zależności od oceny prawnej sprawy. Ostatnim zaś etapem jest wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 42, która w przypadku wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków w oparciu o przepis art. 40 jest jedynie jej konsekwencją. Odnosząc się natomiast do twierdzeń stron dot. interpretacji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane a w szczególności kwestii czy dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne były postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji obiektu czy też w dacie orzekania, Sąd stwierdza, że przedmiotem oceny Sądu są decyzje stwierdzające nieważność nie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 37 , ani decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 40 lecz decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie dokonywał oceny decyzji Burmistrza w kontekście dyspozycji art. 37 i obowiązującego w czasie budowy obiektu planu zagospodarowana przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.