VII SA/Wa 181/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. i P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( k.p.a. ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia M. i P. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009r., nakładające na M. i P. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004r. znak: [...], nakazującej M. i P. B. rozbiórkę 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania egzekucyjnego w sprawie. Wskazał, że M. i P. B. nie wykonali obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004r. W tych warunkach organ powiatowy, wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 31 października 2005r. zobowiązanym zostało doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu 5 kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił dwa tytuły wykonawcze Nr [...] skierowany do M. B. ([...]) oraz Nr [...] skierowany do P. B. ([...]) , a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] nałożył grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r., uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że w sprawie nie było podstaw do wydania dwu tytułów wykonawczych oznaczonych odrębnymi numerami. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2008r., organ pierwszej instancji ponownie nałożył na M. i P. B. grzywnę w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r., uchylił ww. postanowienie Nr [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie wydania dwu tytułów egzekucyjnych oraz braku prawidłowo zredagowanego wezwania do wykonania obowiązku. W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego - w dniu 10 lutego 2009r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] doręczył zobowiązanym wystawiony tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Następnie - 16 października 2009r.,organ pierwszej instancji dokonał czynności kontrolnych i stwierdził brak wykonania egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2009r., organ I instancji nałożył na M. i P. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł z uwagi na niewykonanie obowiązku ciążącego na zobowiązanych od wielu lat, wezwał też do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., we wskazanym terminie. W tym samym dniu organ powiatowy jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] ([...]), celem przekazania do wyegzekwowania określonej kwoty w postanowieniu Nr [...], o nałożeniu grzywny. W wyniku rozpoznania zażalenia M. i P. B., zapadło opisane wyżej postanowienie organu drugiej instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości kwotę grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja organu powiatowego Nr [...], stała się ostateczna w dniu 13 kwietnia 2005r., tj. w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, a zobowiązani nadal nie podjęli żadnych działań celem realizacji obowiązku w niej wskazanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że w myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie może zatem, odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004r. Ponadto, kwestia dotycząca wydania przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2009r. decyzji Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pozostaje bez wpływu na dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne, ma na celu wyłącznie doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyli M. i P. B., dochodząc uchylenia postanowień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] oraz nr [...], uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 roku, uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2004 r., nakazującej M. i P. B. rozbiórkę 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w przy ulicy [...] w [...]. Żądanie skargi w przedmiocie uchylenia w szczególności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r, skierowane zostało do rozpoznania w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 182/10, zaś w przedmiocie uchylenia w szczególności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 181/10 – tj. w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili przebieg postępowania począwszy od wydania decyzji pozwolenia na nadbudowę budynku – Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 marca 2008r. Przywołali okoliczności, w jakich ich zdaniem, zapadła wadliwa decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]- nakazująca na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę, a utrzymana decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...] kwietnia 2005r. Wskazali na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VIISA/Wa 455/09, którym uchylono decyzję Wojewody [...] uchylającą decyzję Starosty [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących - postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny zapadło bez rozpoznania sprawy, bowiem nie mogli oni dostarczyć projektu zamiennego wobec choroby osoby uprawnionej do sporządzenia tego projektu. Wskazali na naruszenie w sprawie przepisu art. 5 k.c. i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym przepisami ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ nie może badać wadliwości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym. Zgodnie z treścią z art. 29 § 1 ww. ustawy - organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, mimo upomnienia, jakie w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zostało doręczone zobowiązanym w dniu 31 października 2005r., w dacie wydawania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie był wykonany obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku [...] Nr [...] z dnia [...] października 2004r., nakazującej M. i P. B. rozbiórkę 4 lukarn wykonanych w dachu nadbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. Bezsprzeczne jest zatem, że egzekwowany obowiązek w niniejszej sprawie był wymagalny. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wypełnił dyspozycję przepisu art. 122 § 1 opisanej wyżej ustawy – grzywna została nałożona przez organ egzekucyjny, który doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Tytuł wykonawczy, wystawiony został w dniu [...] lutego 2009r., za nr [...] na oboje zobowiązanych M. i P. B. Stosownie do przepisu art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tytuł ten został sporządzony według wymaganego wzoru określonego w załączniku nr 24 do rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541) oraz odpowiada wymogom art. 27 tej ustawy. Tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej obowiązku tj. decyzję administracyjną i jej treści, a także pouczenie w zakresie prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z przepisem art. 122 § 2 ww. ustawy, postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ponadto tytuł zawiera wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W ocenie Sądu, wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia, została prawidłowo, tj. bez przekroczenia ram uznania administracyjnego, miarkowana i uzasadniona. Organ, w okolicznościach niniejszej sprawy, dostosował wysokość grzywny do celu jakiemu służy, zasadnie też podniósł wieloletnie uchylanie się zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, mającym na celu przymuszenie do wykonania obowiązku, nie jest natomiast sankcją karną. Oznacza to, że jeżeli obowiązek zostanie wykonany to nie uiszczona grzywna podlega umorzeniu stosownie do dyspozycji z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966r. (Dz. U. Nr 229 poz.1954 z 2005r , ze zm.). Natomiast w razie wykonania obowiązku prawo przewiduje możliwość zwrócenia już zapłaconej grzywny zgodnie z treścią art. 126 cyt. ustawy. Wysokość nałożonej grzywny nie przekracza ustawowo wskazanej kwoty – art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zarazem została miarkowana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego lub zastępczego wykonania obowiązku. Odnosząc się do argumentacji skargi jeszcze raz podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu, organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sąd stwierdza też, że bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania egzekucyjnego było postępowanie administracyjne, w którym zapadły decyzje kontrolowane przed tutejszym Sądem w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 455/09. Wyrokiem jaki zapadł w ww. sprawie, uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009r., nr [...], którą organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 1999r., nr [...], zezwalającej na nadbudowę budynku mieszkalnego i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).