VII SA/Wa 1816/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. - Kodeks postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - j.t. Dz. U. z 2013r., poz.267/ oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 13 maja 2013 r. A. K., na postanowienie z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]Starosty [...]postanawiającego 1/nałożyć na A. K. grzywnę w kwocie 113 122,43 zł i wezwać do jej uiszczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, 2/wezwać ww. zobowiązanego do wykonana obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. Starosty [...]w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Prezydent miasta [...], decyzją nr [...]z dnia [...]kwietnia 1993r. znak [...]. zatwierdził plan realizacji inwestycji na terenie przy ulicy [...], dz. nr ew. [...]w L. stanowiący integralną część decyzji, [...]. zezwolił na budową na terenie nieruchomości przy ulicy [...], dz. nr ew. [...]w L. budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe - na okres czasowy, do roku 2000, według projektu stanowiącego integralną część decyzji, w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym dla E. K.i A.K.. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2012r. znak [...]Wojewoda [...]uchylił w całości zaskarżone postanowienie z dnia [...]lutego 2012r. znak [...]Starosty [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że należy ustalić, jaki obiekt został wybudowany i czy na podstawie ww. decyzji. Czy ewentualny wybudowany obiekt budowlany został postawiony samowolnie, czy też inwestor odstąpił od warunków decyzji nr [...]z dnia [...] kwietnia 1993r. znak [...]Prezydenta miasta [...]. Starosta [...]pismem z dnia [...]czerwca 2012 r. znak [...], na zasadzie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]o przeprowadzenie stosownych działań w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zabudowy istniejącej na terenie działki nr [...]przy ul. [...]w L.. Pismem z dnia [...]sierpnia 2012r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wskazał, że na podstawie dokumentacji budowlanej oraz w wyniku kontroli stwierdzono, że inwestor zrealizował ww budynek pod koniec lat 90-tych, inwestor wybudował przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy 147,41 m2, a nie jak zakładał zatwierdzony projekt budowlany (241,00 m2). Dokonane zmiany (powierzchnia zabudowy) mają znaczenie wyłącznie dła określenia grzywny w celu przymuszenia, natomiast jego byt (do 2000 roku) przesądzony był już postanowieniami zawartymi w ww decyzji nr [...]Urzędu Miejskiego w [...]. Kolejnym pismem z dnia [...]listopada 2012r. znak [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]poinformował:, że w jego ocenie przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną, roboty budowlane przy nim zostały zakończone, A. K. prowadzi w nim działalność rzemieślniczą w zakresie ślusarstwa. /.../ dokonane zmiany parametrów technicznych budynku (powierzchnia zabudowy), sposób użytkowania oraz fakt, że budynek nie został oddany do użytkowania nie mają istotnego znaczenia dla jego bytu prawnego. Pismem-upomnieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. znak [...]Starosta [...]zobowiązał E. K. i A. K. do wykonania, w określonym terminie, obowiązku: "rozbiórki budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe, na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w L. /działka ewid. nr [...], w obrębie nr [...], daw. nr [...]/." A. K. w piśmie z dnia 12 marca 2013 r. zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie, podnosząc, że na ww. nieruchomości nie został wybudowany obiekt budowlany tj. budynek magazynowo-gospodarczy o pow. 241 m2. W dniu [...] maja 2013 r. Starosta [...]wystawił tytuł wykonawczy nr [...]dotyczący obowiązku rozbiórki budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe wzniesionego na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w L., stanowiącej działkę ewid. nr [...]w obrębie nr [...]/daw. nr [...]/, na nazwisko zobowiązanego A. K.. Wobec niewykonania ww. obowiązku, postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. znak [...], Starosta [...]nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z dnia 13 maja 2013r. A. K., w nawiązaniu do otrzymanego pisma znak [...]z dnia [...] maja 2013r. zgłosił zarzuty i wniósł zażalenie. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...]maja 2013r. znak [...]odrzucił zarzuty, zgłoszone w przedmiocie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, jako niezasadne. A. K. wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia, na skutek rozpoznania zażalenia zapadło opisane na wstępie zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie obowiązku, jeżeli zobowiązany dobrowolnie nie wykonuje obowiązku. W rozpatrywanej sprawie doręczone upomnienie o wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie doprowadziło do dobrowolnego jego wykonania. Zatem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne. A. K. pismem z dnia 13 maja 2013 r. zgłosił zarzuty i wniósł zażalenie. Organ odwoławczy wskazał, że A. K. nie zgodził się z wielkością policzonych m² podstawy naliczenia i wysokością grzywny. Podał, że w chwili zakupu działki, tj. 6 października 1988r. w miejscu, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza stały ściany zadaszone garażu z płyt betonowych, które w trakcie budowy domu odbudował i w roku 1990 przeznaczył pod działalność gospodarczą. Budynek ten ma powierzchnię 57 m2. Od marca 2003 r. został przez Urząd Miasta naniesiony na plany zagospodarowania terenu, za który opłaca podatek do chwili obecnej. Ponadto podał, że w 2005 r. wykonał zadaszenie między domem mieszkalnym, a budynkiem pod działalność gospodarczą o powierzchni 56,03 m.² Wojewoda [...]podkreślił, że z załączonych do akt sprawy dokumentów Prezydenta Miasta [...]jednoznacznie wynika, iż we wniosku z dnia 15 marca 1993 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe w L. przy ul. [...]oraz w opisie technicznym do projektu budowlanego i na planie realizacyjnym działki nr [...]w L. przy ul. [...] wskazano na istniejący warsztat do rozbiórki. Organ odwoławczy zaprzeczył twierdzeniom, że inwestor nie mógł wykorzystać ścian budynku istniejącego warsztatu, tj. ścianę zachodnią i południową a może i wschodnią, do realizacji budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe, jednak istniejący budynek warsztatu był dłuższy, co wynika z porównania map załączonych do akt sprawy ujawniających zarówno budynek warsztatu do rozbiórki oraz budynek do realizacji i po jego wybudowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w piśmie z dnia [...]listopada 2012r. znak [...] wskazał, że skarżący zrealizował budynek o innych parametrach niż wynikało to z zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane dokonał istotnych odstępstw. Organ odwoławczy podkreślił, że wysokość grzywny ustalono w sposób wskazany w art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /j.t. Dz.U. z 2012r., poz.1015 ze zm./. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji przedstawił sposób wyliczenia grzywny. Analizując treść zażalenia A. K. organ odwoławczy podkreślił, że na poparcie swoich twierdzeń skarżący nie załączył dokumentów uwiarygodniających wniesione informacje. Organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do podważania ustaleń organu nadzoru budowlanego. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie potwierdził, że toczy się postępowanie dotyczące decyzji nr [...]z dnia [...]kwietnia 1993 r. wydane przez Urząd Miasta [...], które zezwalało na budowę budynku magazynowo-gospodarczego. W ocenie organu odwoławczego Starosta [...]słusznie podniósł, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia daje zobowiązanemu szansę na dobrowolne wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł A. K., dochodząc jego uchylenia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie przepisu art. 18 u.p.e.a. - ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. art. 7 oraz 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, bezkrytyczne powołanie się na ustalenia dokonane przez inne organy w sprawie, jak również poprzez bezpodstawne przerzucanie na skarżącego obowiązku ustalania stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku poinformowania skarżącego o przysługującej mu inicjatywie dowodowej w sprawie, jak również poprzez niezwrócenie się do skarżącego o uzupełnienie wniosków składanych w sprawie o stosowne środki dowodowe (chociażby przesłuchanie świadków); naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie przepisu art. 119 u.p.e.a., w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego o niewspółmiernie wysokiej dolegliwości w stosunku do wagi ewentualnego zaniechania skarżącego, jak również poprzez zastosowanie środka, który nie zmierza bezpośrednio do realizacji ewentualnego obowiązku skarżącego, jak również poprzez zastosowanie dwóch wykluczających się środków egzekucyjnych; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie art. 18 u.p.e.a., w związku z art. 6 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jak również brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez podanie przepisu prawa budowlanego, z którego nie wynikają obowiązki wskazane przez organy administracji (art. 38 prawa budowlanego); naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 18 u.p.e.a., w związku z art. 9 k.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku rzetelnego informowania stron postępowania o prawach i obowiązkach im przysługujących, jak również poprzez bezpodstawne przerzucanie na skarżącego obowiązku ustalania stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym braku poinformowania skarżącego o przysługującej mu inicjatywie dowodowej w sprawie, jak również poprzez niezwrócenie się do skarżącego o uzupełnienie wniosków składanych w sprawie o stosowne środki dowodowe (chociażby przesłuchanie świadków). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Podstawą prawną zaskarżonych rozstrzygnięć jest art. 119 § 1 i 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. : Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie § 2 ww. artykułu grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W tym miejscu wskazać trzeba również na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., który to przepis uniemożliwia organowi egzekucyjnemu badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Będący przedmiotem przymusowego wykonania obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, która po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Jej wzruszenie możliwe jest jedynie w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych. Dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, strona zobowiązana musi dostosować się do nałożonego nakazu. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 5 kwietnia 1993 r. Prezydent miasta [...]zatwierdził plan realizacji inwestycji na terenie przy ul. [...] w L. i zezwolił na budowę na terenie nieruchomości budynku magazynowo-gospodarczego na artykuły metalowe na okres czasowy do 2000 r. Z ustaleń organów obu instancji, opartych na ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (wskazanych w pismach z dnia [...]sierpnia 2012 r. i z dnia [...]listopada 2012 r.) wynika jednoznacznie, że skarżący przy realizacji inwestycji w istotny sposób odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego zmniejszając parametry budynku, ponadto wybudował budynek w odległości 1 m od granicy, zamiast przy granicy, jak przewidywał to zatwierdzony plan realizacyjny. Ponadto, wpisy w dzienniku budowy z września 1997 r. oraz maja 1998 r. świadczą, że na etapie wykonanych zgodnie z ww. wpisami pracami budowlanymi inwestor zakończył budowę obiektu. Ponieważ inwestor zrealizował budynek o innych parametrach niż to wynikało z zatwierdzonego projektu, dokonał w ten sposób istotnych odstępstw. Ustalenia organu nadzoru budowlanego są prawidłowe, zatem słusznie organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły je za podstawę wydanych rozstrzygnięć. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby obalić poczynione przez organy ww. ustalenia. Z wniosku o pozwolenie na budowę budynku magazynowo-gospodarczego wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek warsztatowy do rozbiórki. Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący mógł zrealizować inwestycję wykorzystując istniejące ściany warsztatu, istotne jest natomiast to, że odstąpił od zatwierdzonego planu realizacyjnego, a nadto, pozwolenie na budowę było wydane jedynie do 2000 r., i właśnie ta decyzja stanowi podstawę obowiązku inwestora dokonania rozbiórki budynku magazynowo-gospodarczego, po upływie okresu obowiązywania pozwolenia. Wobec niewykonania przez skarżącego owego obowiązku dobrowolnie, skierowano do niego upomnienie, a następnie wystawiono tytuł wykonawczy, na podstawie którego wszczęto postępowanie egzekucyjne, a następnie zastosowano wobec skarżącego środek egzekucyjny, będący przedmiotem skargi. Należy wskazać, że treścią obowiązku skarżącego jest rozbiórka obiektu budowlanego, a w takim przypadku przyjmuje się, zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2315/10, Lex nr 1138139; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r. II OSK 1387/10, Lex nr 1151859), że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. (II OSK 388/08, LEX nr 525859), w którym stwierdzono, że trudna sytuacja materialna skarżących nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Zatem nawet ewentualna trudna sytuacja materialna skarżącego, na którą materiał zebrany w sprawie nie wskazuje, nie stanowi przeszkody dla zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można przy tym pominąć celu, jaki spełnia ww. środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wynika to pośrednio także z przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a co więcej, zgodnie z art. 126 powołanej ustawy, uiszczone lub ściągnięte grzywny, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Gd 36/12, Lex nr 1138385). W ocenie Sądu, organy egzekucyjne zadośćuczyniły powyższym wytycznym, zatem nie można zgodzić się z zarzutami, że zastosowany środek egzekucyjny jest niecelowy, niewspółmiernie wysoki do charakteru i wagi zaniechania dłużnika wykonania obowiązku ujętego w tytule wykonawczym, czy też niezmierzający do realizacji ww. obowiązku. W świetle powyższych rozważań, nie można uznać, że organy naruszyły art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 119 u.p.e.a. Ponadto, Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, 9 i 77 k.p.a. Na ocenę bezzasadności przedmiotowej skargi wpłynął niewątpliwy fakt, iż zaskarżone i poprzedzające je postanowienie zawierają rzetelne i wyczerpujące uzasadnienia, spełniające wymogi przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).