VII SA/Wa 1823/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], stwierdzającej wydanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...] z naruszeniem prawa i stwierdzającej, że decyzja nie podlega uchyleniu, gdyż w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] zatwierdził T. i C. T. projekt budowlany samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. G. w K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 255/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r" znak: [...]. Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. P. B. wystąpił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ww. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. podniósł, że jako współwłaściciel bezpośrednio sąsiadującej działki nr ew. [...] w K. przy ul. G., powinien wziąć udział w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. G. w K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w związku z przesłanką zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Następnie decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], stwierdził, że ww. własna decyzja z [...] lutego 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak decyzja nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. W wyniku przeprowadzenia ww. postępowania organ wydaje decyzję zgodnie z art. 151 k.p.a., w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli ustali, że nie wystąpiła żadna z podstaw wznowienia postępowania; uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a.; bądź stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. We wniosku o wznowienie ww. postępowania wskazano jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. Wówczas ten podmiot nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem o fakcie czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną, nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki Stronami postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także - oprócz stron postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia postępowania. Tak więc, uznanie za stronę postępowania w rozpatrywanej sprawie może nastąpić tylko w sytuacji wypełnienia przez Wnioskodawcę jednej z powyższych przesłanek. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż P. B. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] w K. przy ul. G., bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ew. [...] przy ul. G. w K. (co potwierdza wydruk z Internetowego Serwera Danych Przestrzennych, dane udostępnione na stronie www.[...] oraz wydruk treści księgi wieczystej nr [...]). Fakt ten daje podstawę do wywiedzenia statusu strony w postępowaniu zakończonym ww. ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. Tym samym zasadne jest uznanie, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się bowiem, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu, prowadzonych przez organ administracji publicznej, czynności przygotowawczych. Uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym oznacza nie tylko udział w konkretnych czynnościach wyjaśniających, ale także skuteczne doręczenie rozstrzygnięcia administracyjnego. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe jedynie w przypadku, gdy poprzednio wydane rozstrzygnięcie było wadliwe jedynie formalnie. Nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do stwierdzenia, że pomimo usunięcia tych wad treść rozstrzygnięcia winna zostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. I właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wada postępowania nie miała wpływu na merytoryczną treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa, wydana w przedmiocie zatwierdzenia T. i C. T. projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokonując ustaleń co do kompletności projektu budowlanego, właściwy organ stwierdza, czy inwestor posiada opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, wymagane przy pozwoleniu na budowę, a także to, czy projekt budowlany wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (...) Spełnienie przesłanek (wymogów) określonych w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) otwiera drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski, T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska- Kuropatwa, A. Plucińska-Filipowicz, J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, CH Beck 2015). T. i C. T. przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przy ul. G. w K., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2009 r., znak: [...], utrzymującą w mocy ww. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. nr [...] oraz projekt budowlany budynku mieszkalnego, wykonany przez osobę uprawnioną, uaktualniony następnie na żądanie organu. Ponadto 2 lutego 2015 r. dokonali zapłaty należnej opłaty legalizacyjnej, zgodnie z treścią decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r., znak: [...], o umorzeniu części naliczonej opłaty legalizacyjnej, wynikającej z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] oraz o rozłożeniu na 36 rat pozostałej części, przy czym termin ostatniej raty określono do 15 lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że wyrokiem z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 255/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Fakt oddalenia skargi na ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] lutego 2017 r. świadczy o tym, że badane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Brak udziału P. B. w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...] nie wpłynął na wadliwość ww. rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ww. decyzji zasadnie przyjął, że własna decyzja z [...] lutego 2017 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W nawiązaniu do zawartej w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. analizy własnego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2017 r., znak: [...] pod kątem wystąpienia innych przesłanek wznowieniowych, niż przytoczonej we wniosku o wznowienie z 14 listopada 2017 r., organ drugiej instancji wskazał, że istotą kontroli zaskarżonej decyzji w trybie wznowieniowym jest - w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony - badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie. Organ prowadząc postępowanie na wniosek stron związany jest bowiem przesłankami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych przesłanek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. Komentarz do art. 147 kpa, LEX 2010, G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matan; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, LEX nr 454075). Dodatkowo w odniesieniu do wniosku skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r., dotyczącego włączenia do materiału dowodowego "nowych dowodów i okoliczności faktycznych związanych z postępowaniem administracyjnym przed organem I instancji w sprawie samowoli budowlanej" Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że istniały one w dacie wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] lutego 2017 r. i pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł P. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 146 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy należy wykluczyć zastosowanie tego artykułu w sytuacji gdy wznowienie odbywa się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 10 k.p.a., czyli zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania strony do organu postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący P. B. wystąpił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sprawie zakończonej ww. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. znak [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że P. B. jako współwłaściciel bezpośrednio sąsiadującej działki nr ew. [...] w K. przy ul. G. winien brać udział w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. G. w K. Następnie zasadnie, postanowieniem z [...] grudnia 2017r., znak: [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. własną decyzją ostateczną. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie prawidłowo orzeczono, że decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem prawa (z pominięciem bez jej winy strony tego postępowania) jednak nie podlega uchyleniu ponieważ we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Skarżący P. B. wskazał w skardze, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego to jest: zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania strony do organu postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Stwierdził, że nie zgadza się z oceną organu, że pominięcie go jako strony postępowania administracyjnego jest jedynie błędem formalnym, który nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. II OSK 528/08 w którym wskazano, że gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu i faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dał wyraz temu, że ww. obowiązkowi sprostał. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do prowadzenia ponownie postępowania dowodowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego legalizującego samowolę budowlaną. Słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na ustalenia poczynione w postepowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz na pozytywną sądowa ocenę decyzji ostatecznej wyrażona w ww. wyroku. Decyzja ostateczna choć z wadą formalną, którą ujawniono we wznowionym postepowaniu, wydana została na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego. Owego materialnego waloru decyzji ostatecznej nie może podważyć sam udział skarżącego we wznowionym postępowaniu. Skarżący poza powołaniem się na naruszenie jego słusznego interesu prawnego nie wskazał na inne okoliczności niż pominiecie go jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).