II OSK 528/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz del. sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. i J. małżonków F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 673/07 w sprawie ze skargi M.O. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku solidarnie na rzecz S. i J. małżonków F. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałym zakresie odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/BD 637/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi S. F., J. F., M. O., J. E., M. P., M. M. oraz W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]. Powyższą decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 2004 r. o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji paliw i gazu płynnego, sklepu wielobranżowego z minibarem, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory, zjazdu na drogę powiatową na działkach nr [...] i nr [...] (droga powiatowa) położonych w obrębie ewidencyjnym S. G. gm. F., wydanej W. i M. D.. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 1058/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r. W dniu 21 marca 2006 r. W. J. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 23 lipca 2004 r. Właściwe organy I i II instancji odmówiły wznowienia postępowania, uznając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 261/06) uchylił zaś decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ, wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., naruszył przepisy prawa. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji w granicach określonych w art. 151 k.p.a. Ponieważ wnioski o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 23 lipca 2004 r. złożyli również: M. M., J. F., M. P., M. O. oraz J. E., powołując się na okoliczności wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji po łącznym rozpatrzeniu wniosków W. J. z dnia 21 marca 2005 r., S. F. z dnia 26 września 2006 r. oraz pozostałych skarżących z dnia 17 października 2005 r. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą uchylenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r. W wyniku odwołania wniesionego przez strony oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej we Włocławku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku uchyliło powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien sprawdzić wymogi formalne wniosku w zakresie ustalenia, czy wnioski pozostałych osób zostały złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. w przedmiocie warunków zabudowy uznając, że działki skarżących nie pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją, a planowana inwestycja nie będą stanowić zagrożenia dla środowiska, gdyż uciążliwości spowodowane emisją zanieczyszczeń i hałasu w wyniku funkcjonowania planowanego obiektu będą minimalne i zamkną się w granicach działki objętej planowaną inwestycją. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, iż wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/BD 673/07, oddalając skargę uznał, że organ I Instancji prawidłowo zastosował tryb postępowania i z uwagi na wydane już w sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania, przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 151 k.p.a. Sąd stwierdził, że wszyscy skarżący z wyjątkiem S. i J. małż. F. - wspówłaścicieli działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością skarżących (działki nr [...] i [...]), nie mają przymiotu strony, gdyż ich grunty nie graniczą z terenem spornej inwestycji. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy osoby te nie były zatem stronami postępowania zakończonego tą decyzją. Mimo iż powołały się one we wznowionym postępowaniu na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd Wojewódzki uznał, że stanowisko organu o braku przymiotu strony w rozpoznawanej sprawie w stosunku do tych osób odpowiada przepisom prawa. Podkreślił jednak, że inaczej należy traktować sytuację właścicieli działki nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących. Pomimo bowiem dokonanego podziału należącej do inwestora nieruchomości na dwie działki, nowo powstałe działki stanowiły nieruchomość pozostającą w całości w rękach inwestora. Podział, który wydzielił wąski pas nieruchomości od strony działki nr [...], nie może natomiast pozbawiać uprawnień strony bezpośrednio sąsiadujących właścicieli z planowaną inwestycją. Działki te stanowią bowiem całość jako nieruchomość, która bezpośrednio graniczy z działką nr [...], której właściciele są stroną postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r. zmienionej decyzją z dnia [...] października 2004 r. Powinni oni zatem być zawiadomieni o wszczęciu postępowania zakończonego sporną decyzją o warunkach zabudowy. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu głównym zakończonym ostateczną decyzją, może dochodzić swoich praw poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Wniosek taki został złożony na etapie już wznowionego postępowania w sprawie i rozpoznany w trybie art. 151 k.p.a., który przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowieniowego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są – uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego rozstrzygnięcie organów administracji o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy odpowiadało przepisom prawa. Organy wykazały, że uciążliwości przyszłej inwestycji nie wykroczą poza granice nieruchomości inwestora, co zostało potwierdzone w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Z raportu wynika bowiem, że planowana inwestycja, tj. obiekt i jego użytkowanie nie będzie stanowić zagrożenia dla miejscowego środowiska a uciążliwość spowodowana emisją zanieczyszczeń i hałasu w wyniku funkcjonowania planowanego obiektu będzie minimalna i zamknie się w granicach działki objętej planowana inwestycją. Sąd Wojewódzki zreasumował, że naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuznaniu S. F. za stronę postępowania było uchybieniem nieistotnym, gdyż prawa tej osoby nie zostały naruszone sporną decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutów pozostałych skarżących dotyczących połączenia na podstawie art. 62 k.p.a. w formie postanowienia spraw o różnych numerach nadanych przez organ I instancji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpoznawana sprawa mimo wielości stron postępowania dotyczyła jednej sprawy zakończonej jedną decyzją ostateczną. Nie było zatem podstaw do wydania na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 62 k.p.a. postanowienia o połączeniu spraw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. i J. F. reprezentowani przez radcę prawnego J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy : 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm. ) zw. dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a. przez nieuchylenie, w ramach kontroli zgodności z prawem, zaskarżonej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy F., pomimo stwierdzenia przez Sąd, że wnoszący skargę kasacyjną mają status strony, co winno dawać podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w związku z art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez wybiórcze ustosunkowanie się do zarzutów skargi, w tym pominięcie istotnego dla wyniku sprawy zarzutu naruszenia przepisu art. 77 §1 k.p.a., którego uchybienie pozostaje w związku z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co winno skutkować uwzględnieniem skargi; 3) art.141 § 4 p.p.s.a. polegającym na nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów skargi, zaniechaniu rozważań nad skutkami naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) bez wyjaśnienia , które z ustaleń organów zostały przez Sąd przyjęte. Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź wnieśli inwestorzy W. i M. D. wnosząc o oddalenie skargi i wskazując, że okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest stan faktyczny, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy F. z dnia [...] maja 2007 r. toczyło się już postępowanie wznowieniowe. Stąd też, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w obrocie prawnym było już postanowienie wydane w trybie art. 149 k.p.a., a w konsekwencji wnioski skarżących o wznowienie postępowania zostały już na etapie uprzednio wznowionego postępowania, słusznie potraktowane jako pisma, które wpłynęły w toku wznowieniowego postępowania, które jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji Wójta Gminy F. zostało wznowione. Zaskarżona zaś decyzja wydana została na podstawie art. 151 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 261/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. jak też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie opisanym w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. Również jako zasadne należało ocenić, jako pozostające w ścisłym związku z zarzutem pierwszym, zarzuty odnoszące się do niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki naruszeń przepisów procedury dowodowej w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wybiórczego ustosunkowania się do zarzutów skargi zwykłej. Sąd Wojewódzki, oceniając kontrolowaną decyzję doszedł do przekonania, że chociaż S. F. powinna być uznana za stronę postępowania zwykłego, to uchybienie polegające na nieuznaniu jej we wznowionym postępowaniu za stronę było nieistotne, gdyż w ocenie Sądu Wojewódzkiego prawa tej osoby nie zostały naruszone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd Wojewódzki powołując się na tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, podzielił też pogląd organów, że tylko bezpośrednie sąsiedztwo działek skarżących uzasadnia możliwość rozpatrywania czy ich interes prawny został naruszony. Oba wymienione wyżej poglądy są błędne, odczytanie zaś uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku, nie odpowiada jej treści. Uchwała ta po pierwsze odnosi się do stanu prawnego sprzed 11 sierpnia 2003 r., po drugie była wywołana pytaniem prawnym, którego zakresem związany był Naczelny Sąd Administracyjny. Powołanie się zatem na stwierdzenie zawarte w tej uchwale, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek w takim rozumieniu, iż tylko takie osoby mogą być stronami, nie odpowiada treści uchwały, w której NSA wyraźnie zresztą zastrzegł, że Sąd w niniejszej sprawie ograniczył się do wyjaśnienia tylko tej kwestii, gdyż wyłoniła się ona w konkretnej sprawie rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Poza rozważaniami sądu pozostały inne wątpliwości, a w szczególności co do charakteru prawnego kolejnych postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy, które będą wszczynane na wniosek dalszych inwestorów. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości jednak wykracza poza stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. W późniejszym orzecznictwie NSA, i to zarówno w odniesieniu do poprzednio jak i obecnie obowiązującego stanu prawnego, utrwalił się pogląd, iż to nie sąsiedztwo działek decyduje o posiadaniu przez określony podmiot przymiotu strony, lecz ocena interesu prawnego tych osób dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą w sprawie mieć zastosowanie. Wywodzenie zatem przymiotu strony z okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestorów nie ma podstawy prawnej. Przeciwnie organy winny zająć się ustaleniami, czy oprócz kwestii wynikających z ochrony środowiska w sprawie będą miały zastosowania inne przepisy, np. dotyczące warunków technicznych lokalizowania baz i stacji paliw płynnych, szczególnie, że nie zostały jednoznacznie wyjaśnione sprzeczności dotyczące odległości projektowanych obiektów od zabudowy sąsiedniej. Dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych pozostaje poza sferą zmian przepisów prawa. Nie jest też prawidłowa ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, że pominięcie przez organ w postępowaniu zwykłym jednego z podmiotów, chociaż wypełnia przesłankę z art. 145 § 4 k.p.a., może prowadzić do zaakceptowania przez Sąd decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. stwierdzającej brak podstaw . do uchylenia decyzji zwykłej, z tego powodu, że w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony. Jeśli żądanie wznowienia postępowania zgłoszone zostaje przez osobę powołującą się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a organ na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowi postępowanie, to zanim przejdzie do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, w pierwszej kolejności zbada czy rzeczywiście zaistniała przesłanka podana przez stronę. W kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu organy doszły do wniosku, że żaden z wnioskodawców nie posiadał legitymacji do udziału w postępowaniu zwykłym, czyli że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała. Sąd Wojewódzki doszedł zaś do konkluzji odmiennej, uznał bowiem, że J. i S. F. przymiot strony przysługiwał. Dochodząc zatem do takiej konstatacji, Sąd winien zaskarżoną decyzję uchylić nakazując organom administracji przeprowadzenie wznowionego postępowania co do istoty. W przypadku stwierdzenia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (jeśli pierwotna decyzja była, pomimo pominięcia strony, niewadliwa materialnie), winien zastosować rozstrzygnięcie przewidziane przez art. 151 § 2 k.p.a., jeśli zaś w wyniku postępowania wznowionego okazałoby się, że należy wydać inną decyzję, niż ta która zapadła w postępowaniu zwykłym, organ winien rozstrzygnięcie oprzeć na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki, uznając, że wnioskodawcom małz. F. przysługiwał przymiot strony, dokonał, z pominięciem właściwych organów administracji, samodzielnej oceny materialnych podstaw odmowy uchylenia decyzji, która zapadła w postępowaniu zwykłym. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych do tego, aby takie działanie Sądu Wojewódzkiego zaakceptować. Sądy administracyjne, zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 p.u.s.a. (na który powołał się Sąd Wojewódzki w wyroku), kontrolują działalność administracji publicznej. Nie mogą jej jednak zastępować. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest bowiem ocena działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Konieczna jest natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy, dopuszczalne jest podzielenie poglądów wyrażonych przez organy, niedopuszczalne zaś podejmowanie w ramach kontroli sądowej nawet częściowych rozstrzygnięć, które z istoty należą do właściwości organów administracji. Jeśli zatem Sąd Wojewódzki prawidłowo dostrzegł, że pomimo utworzenia przez inwestorów wąskiej działki oddzielającej teren inwestycji od nieruchomości J. i S. małż. F. posiadali oni przymiot strony, to nie był już uprawniony do rozstrzygania we własnym zakresie konsekwencji tego ustalenia i rozpatrywania sprawy administracyjnej co do istoty przez stwierdzenie, że prawa tych osób nie zostały naruszone sporną decyzją, gdyż takie stwierdzenie mogłoby zapaść dopiero po dopuszczeniu stron do udziału we wznowionym postępowaniu i ponowieniu czynności z ich udziałem, a także po prawidłowej ocenie interesu prawnego innych wnioskodawców, w oparciu o przepisy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ulega uchyleniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.