VII SA/Wa 1825/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak–Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. jest czynność Prezydenta Miasta P., polegająca na odmowie zwrotu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...]. Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o zwrot nadpłaty w wysokości 425 zł z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu dla opisanego samochodu. We wniosku podał, że w dniu 9 lutego 2005 r. w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy, uiścili jednorazową opłatę w wysokości 500 zł. za wydane pierwszej karty pojazdu zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310). Wnioskodawca powołał się na wyrok TK z 17 stycznia 2006 r., U 6/04. Wyjaśnił również, że w dniu 12 kwietnia 2016 r. wniósł do Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny pozew o zapłatę 425 zł od Gminy Miasto P. tytułem nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2017 r. Sąd ten oddalił powództwo z uwagi na przedawnienie roszczenia. W dalszej części pisma skarżący powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2003 r., I OPS 3/07, z której wynika, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu (czynności), na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wyjaśnił również, że sądy administracyjne stoją na stanowisku, że roszczenie o zwrot nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, nie przedawnia się. W odpowiedzi Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. odmówił skarżącemu zwrotu kwoty 425 zł. Organ podniósł, że opłata za kartę pojazdu była opłatą pobieraną przez starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa oraz, że organ rejestrujący nie ma podstawy do zwrotu w/w opłaty, ani też swobodnego określania jej wysokości. W dniu 11 lipca 2017 r. M. S. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na odmowie zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta P. podtrzymał stanowisko, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej mu, jako organowi samorządowemu pozytywne załatwienie wniosku. Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. M. S. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r. polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty dla sprowadzonego z zagranicy samochodu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności. Zarzucił Prezydentowi Miasta P. naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 177 ze zm.) w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego z dnia 1 stycznia 2010 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za brakiem przedawnienia przedmiotowej należności, jednak możliwe w ocenie organu jest inne stanowisko. Opłata za wydanie karty pojazdu jest należnością budżetową, a do tych stosuje się przepisy Ordynacji Podatkowej przewidującej instytucję przedawnienia. Zdaniem organu przyjęcie racjonalności ustawodawcy pozwala na uznanie, że również przedmiotowa należność podlega przedawnieniu. Termin przedawnienia dla wniosku o zwrot nadpłaty może być liczony od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Zatem złożenie wniosku w 2016 i 2017 r. oznacza, że żądanie podlega przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta P. odmówił skarżącemu dokonania zwrotu kwoty 425 zł, z tytułu nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z jego rejestracją. Przede wszystkim należy zauważyć, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W tej uchwale NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje toku indywidulanej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstaw do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż prawa o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 Kpa, a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Należy dodać, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy przede wszystkim wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP określono w kwocie 500 zł. Ten przepis stanowił podstawę do pobrania od skarżących przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utarty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł, że niezgodność tego przepisu z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty rozporządzenie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP jest możliwe kwestionowanie przez sąd rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu podustawowego, mimo braku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241, wyrok NSA z 19 października 2017r., I OSK 683/17, LEX nr 2382737). W niniejszej sprawie skarżący z wnioskiem o zwrot nadpłaty wystąpił w dniu 12 czerwca 2017 r., a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu istnieje podstawa do zastosowania "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Z przedstawionych powodów zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Można dodać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym (por. postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07). Sąd podziela stanowisko skarżącego co do tego, że obowiązek zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie przedawnił się. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., zwanej dalej: u.f.p.) nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 grudnia 2012 r., I OSK 2091/12; z 12 lutego 2012 r., I OSK 818/12; z 21 marca 2012 r., I OSK 1282/12; z 17 maja 2016 r., I OSK 2970/14 wszystkie dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko podzielił również Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym stanowi, w rozumieniu art. 60 pkt 7 tej ustawy, środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Wobec tego sporna kwota nie stanowi nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72). Taki charakter ma tego rodzaju należność pobrana bez podstawy prawnej po dniu 1 stycznia 2010 r. Z przedstawionych powodów należy przyjąć, że jeżeli opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przed dniem 1 stycznia 2010 r. (wejściem w życie ustawy o finansach publicznych), to nie mają do niej zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia. Można dodać, że upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy do wystąpienia przez stronę z żądaniem zwrotu opłaty za kartę pojazdu, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. Natomiast w odniesieniu do spornego żądania takich regulacji brak, co oznacza, że stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niedopuszczalne. Skoro w niniejszej sprawie stosowna opłata została uiszczona w dniu 9 lutego 2005 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2010 r., obowiązkiem Starosty było rozstrzygnięcie sprawy w formie aktu lub czynności, a nie decyzji, co organ w niniejszej sprawie uczynił. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwota 425 zł, uiszczona przez skarżącego za wydanie karty pojazdu powyżej należnej w wysokości 75 zł, była kwotą niezasadnie uiszczoną i powinna zostać mu zwrócona. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Odpowiednie zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dotyczący rozstrzygnięć jakie zapadają w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Z tego też względu Sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. W wykonaniu przedmiotowego wyroku Sądu, Prezydent Miasta P. będzie zobowiązany do zastosowania się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu i dokonania zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki F. o nr rejestracyjnym [...].