VII SA/Wa 1827/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1827/16 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016r., po rozpatrzeniu odwołania B. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...][...] WINB stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...], którą nie zgłoszono sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego na działce nr [...] w [...] os. [...]. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła B.R.. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...].03.2003 r. została wydana bez podstawy prawnej, co kwalifikuje ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W rozpatrywanej sprawie Z. i B. R. pismem z dnia [...] marca 2003 r. zawiadomili Wójta Gminy [...] o zamiarze przystąpienia do użytkowania domu letniskowego położonego na działce nr ewid. [...] w [...], os. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Wójt Gminy [...] orzekł, że nie zgłasza sprzeciwu w sprawie ww. zawiadomienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. problematykę oddawania obiektów do użytkowania regulował art. 54 i nast. ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z art. 54 ust. 1 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji" i ust. 2: " zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania". Z brzmienia przytoczonego przepisu, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że formę decyzji ustawodawca zastrzegł jedynie do sytuacji, w której organ zgłasza sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku, gdy organ nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu, art. 54 ust. 1 przewiduje tzw. milczącą zgodę na jego użytkowanie. W doktrynie podnosi się, że nie ma przeszkód, a wręcz byłoby to pożądane, by organ, w przypadku braku zastrzeżeń, powiadomił pisemnie inwestora o możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu, nie czekając na upływ określonego w tym przepisie terminu (R. Dziwiński, P. Ziemski, Komentarz do art. 54 ustawy Prawo budowlane, LEX). Takie powiadomienie nie przybiera jednakże formy decyzji. Organ przywołał wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1330/07 z którego wynika, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W rozpatrywanej sprawie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie spełnia wymagań podstawy prawnej do wydania decyzji o braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ustawodawca wyraźnie określił, że formę decyzji przybiera jedynie sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadkach braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu właściwe organy poprzez instytucję tzw. milczącej zgody zostały zwolnione z podejmowania władczych działań w formie decyzji. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ,iż stwierdzenie przez [...] WINB faktu wydania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. bez podstawy prawnej czyniło bezprzedmiotowym rozważania o rażącym naruszeniu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Skoro na podstawie wskazanego przepisu organ uprawniony jest do wydania wyłącznie decyzji zgłaszającej sprzeciw, to jedynie taka decyzja może rażąco naruszać prawo. Organ wyjaśnił także, że powoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 odnosi się do przypadków wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Skargę na powyższą decyzje wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. R. , domagając się jej uchylenia ewentualnie uchylenia także decyzji organu I instancji, zarzucając organom naruszenie: -przepisów postępowania tj. art. 8 kpa, 16 § 1 kpa a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a ponadto art. 54 § 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnie i w konsekwencji uznanie, iż decyzja z [...] marca 2003r. o niezgłoszeniu sprzeciwu została wydana bez podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003r. w sprawie niezgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego na działce nr [...] w [...] os. [...]. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Na wstępie należy podkreślić, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Wypełnienie tej przesłanki następuje miedzy innymi poprzez wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne czy też milczenie organu. Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595–596). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organów, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003r. w sprawie niezgłoszenia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego na działce nr [...] w [...] os. [...], została wydana bez podstawy prawnej , co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 54 ustawy Prawo budowlane (Dz.U z 2000r.,nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustanawiając zatem 14 - dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca dał temu organowi możliwość wypowiedzenie się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Jeżeli organ uzna, że budowa spełnia kryteria umożliwiające przystąpienie do użytkowania, nie reaguje, a co za tym idzie wyraża zgodę na użytkowanie obiektu, zasadnie w doktrynie określanej mianem "zgody milczącej" (zob.: R. Dziewiński, P. Ziemski; Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2005, s. 235). Nie ma jak się wydaje, przeszkód formalnych, aby organ wyraził swoje stanowisko przed upływem terminu wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego, z tym jednak zastrzeżeniem, że winien to uczynić pisemnie. Wyrażone w ten sposób stanowisko organu w sprawie jest wiążące i nie może być zmienione. Nie może jednak przybrać formy decyzji administracyjnej, bowiem przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane nie stanowią podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnione jest zatem stanowisko organów, iż formę decyzji ustawodawca zastrzegł jedynie do sytuacji, w której organ zgłasza sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku, gdy organ nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu, art. 54 ust. 1 przewiduje tzw. milczącą zgodę na jego użytkowanie. Skoro zatem nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania w postaci wydania decyzji o nie zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego na działce nr [...]w [...] os. [...], to słuszne jest twierdzenie organów, iż decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] marca 2003r. została wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wyeliminowanie tej decyzji z obiegu prawnego ze skutkiem ex tunc w niczym nie zmienia sytuacji prawnej skarżącej, bowiem sytuacja ta jest tożsama z milczeniem organu i nie zgłoszeniem sprzeciwu w ustawowym terminie wobec zawiadomienia z dnia [...] marca 2003r. o przystąpieniu do użytkowania. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 , Sąd podziela pogląd, iż odnosi się on wyłącznie do przypadków wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż w wyroku z dnia 1 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2632/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, dotyczący art. 156 § 2 k.p.a., ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyrokiem TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. TK wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. NSA podkreślił, że nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, sam fakt wydania przez TK wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Sumując powyższe, wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 K.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., I OSK 2486/15). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.