VII SA/Wa 1827/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przesłania dokumentów oddala skargę J. F. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] INB") z [...] maja 2018 r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], odmawiające przesłania dokumentów. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] lutego 2018 r. [...] INB zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], uchylającej decyzję [...] [...] z [...] września 2012 r., znak: [...] (którą utrzymano w mocy decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia G. – P. sp. z o. o. w organizacji zamiaru budowy obiektów gospodarczych w miejscowości Z.) i decyzję Starosty K. z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] ,oraz umarzającej postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy obiektów gospodarczych. Podaniem wniesionym [...] marca 2018 r. skarżący zwrócił się na zasadzie art. 73 § 2 k.p.a. o sporządzenie kopii akt postępowania w części zawierającej dokumenty sporządzone w roku [...] i [...] a następnie ich doręczenie na wskazany przez skarżącego adres. [...] INB postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił przesłania stronie żądanych dokumentów. Pismem złożonym [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do [...] INB o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący zarzucił, że jego wniosek został nieprawidłowo zinterpretowany, gdyż dotyczył sporządzenia uwierzytelnionych odpisów. Wskazał, że odpisy takie są konieczne ze względu na toczące się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru dla Powiatu k. [...], które dotyczy tych samych obiektów. Skarżący wskazał ponadto, że posiadanie tych odpisów umożliwi stronie czynny udział w postępowaniu. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., [...] INB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu [...] INB wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie zaś do 73 § 1a k.p.a. te czynności są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej, w obecności pracownika tego organu. Powołany przepis normuje zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, przyznając stronie prawo ich przeglądania w każdym stadium postępowania. Obejmuje ona również prawo do utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach administracyjnych przez notowanie, wykonanie odpisów oraz pod kontrolą organu kserokopii dokumentów. Art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada jednak na organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne, obowiązku sporządzania kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu oraz doręczenia ich stronie, bowiem sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od użytych środków technicznych. Tym samym obowiązek umożliwienia stronom w każdym stadium postępowania przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie oznacza jednocześnie, że strona może żądać, aby organ sporządził i przesłał jej odpisy dokumentów. [...] INB zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że jego wniosek z [...] lutego 2018 r., został "nieprawidłowo zinterpretowany, gdyż dotyczył sporządzenia uwierzytelnienia odpisów. Odpisy takie są konieczne ze względu na toczące się postępowania przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. [...]. Postępowanie dotyczy tych samych obiektów co niniejsze postępowanie.". [...] INB wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu wyjaśniono odmowę przesłania potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii żądanych dokumentów tym, że pomimo podania we wniosku art. 73 § 2 k.p.a. jako podstawy żądania, skarżący nie wykazał ważnego interesu uzasadniającego wydanie żądanych dokumentów. Zgodnie art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Według [...]INB nie jest ważnym interesem strony w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. zamiar wykorzystania pisma w innym postępowaniu, które toczy się, ewentualnie będzie toczyło się przed innym organem, zwłaszcza wówczas, kiedy ów organ takiego uwierzytelnionego odpisu nie żąda. Jako ważny interes skarżącego nie może być potraktowana potrzeba posiadania żądanych dokumentów ze względu na toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. [...] postępowaniem, dotyczącym inwestycji. Skarżący nie wskazał w związku z jakim postępowaniem toczącym się przed PINB żąda wydania uwierzytelnionych dokumentów, a ponadto organ ten może sam zażądać uwierzytelnionych dokumentów. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na postanowienie [...] INB z [...] maja 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 73 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia stronie uwierzytelnionych kopii dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, a tym samym naruszenie zasady opisanej w art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.; 2) zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie pierwszym postanowieniem o odmowie wydania kserokopii akt sprawy i przesłania ich na adres strony, w drugim zaś postanowieniu wypowiedzenie się przez organ w sprawie sporządzenia uwierzytelnionych odpisów wskazanych przez stronę dokumentów. W odpowiedzi na skargę [...] INB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...] INB (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Jak stanowi natomiast art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Dla interpretacji powołanych przepisów istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)., która odnosi się do wykładni art. 73 § 1 k.p.a. i jednocześnie porządkuje zakres uprawnienia strony wynikający z treści art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. W uchwale tej stwierdzono, że "w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Wykładnia art. 73 § 2 k.p.a., powinna być obecnie dokonywana w kontekście uprawnień jakie daje stronie postępowania przepis art. 73 § 1 k.p.a. - a zakres tego uprawnienia wyłożył we wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie w dacie orzekania w niniejszej sprawie organ nie mógł się posłużyć się argumentacją zawartą we wskazanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18, odnoszącej się do uprawnienia z art. 73 § 1 k.p.a. (gdyż zapadła później), tym niemniej skoro ostatecznie sprecyzowane żądanie skarżącego dotyczyło wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dokumentów, to uzasadnione mogło być tylko ważnym interesem strony, rozumianym jako wykraczający poza samą chęć posiadania i posługiwania się utrwalonymi technicznie kopiami akt. Sąd podziela również pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2948/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku NSA wyjaśnił, że "ważnego interesu strony", o którym stanowi art. 73 § 2 k.p.a., nie zostało w ustawie zdefiniowane, wobec czego rozpatrując zgłoszone na podstawie tego przepisu żądanie, organ administracji w każdym zindywidualizowanym przypadku powinien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie taki ważny interes zaistniał. Nie powinno przy tym umykać uwadze, że realizacja tego uprawnienia prowadzi de facto do wytworzenia nowych dokumentów, o wzmocnionej z uwagi na ich uwierzytelnienie mocy dowodowej, które mogą posłużyć stronie, jako środki dowodowe zwłaszcza poza postępowaniem, z którego pochodzą. Jako "ważny interes strony" z art. 73 § 2 k.p.a. może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza tą sprawą. Gdyby ustawodawca chciał uzależnić uprawnienie strony do domagania się uwierzytelnionych odpisów od samej potrzeby ich posiadania przez stronę, to zapewne nie wprowadzałby dodatkowego wymogu, aby strona uzasadniła, iż ma ważny interes w ich uzyskaniu, lecz ograniczyłby brzmienie art. 73 § 2 k.p.a. do samego uprawnienia strony do posiadania tych dokumentów, rezygnując tym samym z jakichkolwiek ograniczeń w możliwości ich żądania. Z kolei wyroku z 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2063/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że potrzeba załączenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów jako dowodów w postępowaniu toczonym przed sądem powszechnym nie uzasadnia istnienia "ważnego interesu strony" w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej skarżący nie wykazał, by miał ważny interes w żądaniu sporządzenia przez organ uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów. Wprawdzie wyjaśnił, że zamierza dokumenty te przedstawić w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, ale okoliczność ta, jak prawidłowo ocenił organ, nie stanowi ważnej przyczyny, o której mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż swój zamiar, strona mogłaby osiągnąć wnosząc do organu żądanie, mające oparcie w uprawnieniu o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. W postępowaniu przed organem administracyjnym okoliczności faktyczne mogą być bowiem dowodzone w każdy sposób, w tym również poprzez ustne wyjaśnienia czy dokumenty prywatne, którymi są także sporządzone samodzielnie przez stronę pisemne notatki z akt innej sprawy administracyjnej. Tylko wówczas, gdyby powstały istotne wątpliwości co do ich prawdziwości (rzetelności), a jednocześnie notatki te byłyby istotne dla wyjaśnienia sprawy, uzasadnione byłoby ich uwierzytelnienie przez organ administracji publicznej. Ponadto w postępowaniu administracyjnym skarżący ma prawo złożyć wniosek o dopuszczenie dowodu z akt określonej innej sprawy administracyjnej, a organ prowadzący postępowanie może zażądać od właściwego organu całych bądź części akt administracyjnych i dołączenie ich do akt prowadzonej sprawy administracyjnej. Skarżący nie uprawdopodobnił, by w innym postępowaniu administracyjnym, na które się powołuje powstała konieczność przedstawienia uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. W okolicznościach sprawy nie ma więc podstaw do żądania uwierzytelnionych dokumentów, skoro rzeczywistą intencją strony jest otrzymanie od organu i posiadanie kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.