VII SA/Wa 1830/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...], nakładające na Starostę K. karę pieniężną w wysokości 16.500 zł za 33 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu i Gminie S., pozwolenia na budowę ulicy M. zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo zastosowano art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Organ podniósł, iż początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustalono na dzień 8 września 2004 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę ulicy M. zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S. Dla zachowania terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinna być wydana [...] listopada 2004 r. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] grudnia 2004 r. Z powyższego wynika, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta K. o 33 dni przekroczył termin wynikający z w/w przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 16.500 zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy. Organ powołał się przy tym na stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach VII SA/Wa 1102/06 oraz VII SA/Wa 1773/06, zgodnie z którym, przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powoduje wydanie postanowienia, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy. Nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 cyt. ustawy. Organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się również z poglądem strony skarżącej, jakoby okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia, jak również wyznaczony przez organ termin dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym, podlegał odliczeniu od terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie sygn. akt VIISA/Wa 2194/06, powyższe czynności należą do kategorii zwykłych działań organu podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji. Organ administracji architektoniczno-budowalnej zobowiązany jest tak zorganizować postępowanie, aby czynności wykonywane były sprawnie i nie prowadziły do przewlekłości postępowania. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucił mu naruszenie zarówno przepisów prawa administracyjnego procesowego, jak i materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3, 6, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie odlicza się terminu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 7 i 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącego się oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji. W obszernej skardze Starosta K przedstawił argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za wadliwością wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6, 7, 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu ust. 6 art. 35 w/w ustawy, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 wspomnianej ustawy wskazuje zaś, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, iż do terminu 65 dniowego, o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a także braki formalne wniosku, nie pozwalają organowi administracji publicznej na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie, zmierzającego do szybkiego zakończenia sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wprowadza jedynie dodatkowe środki dyscyplinujące organ, w zakresie przestrzegania terminów załatwienia sprawy o pozwoleniu na budowę. Jako, że do prowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykłe podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlane organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, wiąże się jedynie z winą strony, która wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę przedłożyła niepełną lub posiadającą błędy dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu, w sytuacji gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Czas wyznaczonym na uzupełnienie projektu jest czasem oczekiwania, w którym organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. Czynność ta ma charakter obligatoryjny, a od jej przeprowadzenia uzależnione jest rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest więc niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest już ugruntowanym stanowiskiem, mającym swoje oparcie we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłych w sprawach m.in. sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, VII SA/Wa 1275/07, VII SA/Wa 232/06. Choć na tle tej interpretacji zapadały zgoła odmienne wyroki, stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, zdaje być się już ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowadministracyjnym. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia, stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej obowiązany będzie uwzględnić powyższe wytyczne wskazane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.