VII SA/Wa 1831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zakazu użytkowania i likwidacji miejsca postojowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i M. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte z wniosku A. i M. G. w sprawie zakazu użytkowania i likwidacji samochodowego miejsca postojowego wydzielonego na działce nr ewid. [...], położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej własność B. i M. O.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z tego względu ww. wniosek A. i M. G. podlegał ponownemu rozpoznaniu. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 kwietnia 2006 r. na przedmiotowej działce przeprowadził wizję lokalną. Podczas wizji stwierdził, że na działce nr [...] wykonany jest pas terenu wzdłuż budynku mieszkalnego wyłożony kamieniem polnym, ograniczony wzdłuż obrzeżem betonowym. Wyłożenia dokonano na długości 5,00 m x 2,50 m oraz na długości 8,50 m x 2,00 m, oraz dokonano utwardzenia betonem na długości 1,50 m. Wydzielony pas terenu na działce jest oddalony 1,00 m od granicy z działką sąsiednią, należącą do A. i M. G.. Na ww. pas wjeżdża się z drogi gminnej poprzez element przesuwany w ogrodzeniu. Ponadto PINB ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], Starosta Powiatowy w P. zatwierdził plan zagospodarowania, który przewidywał utwardzenie działki nr [...], począwszy od ściany budynku mieszkalnego do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Ww. plan przewidywał również istnienie elementu przesuwanego metalowego w ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...], będącej drogą publiczną wg wypisu z rejestru gruntów [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i stanowiącą własność Gminy Miasta P.. W ocenie organu I instancji pas terenu wydzielony na przedmiotowej działce nie stanowi żadnego miejsca postojowego i tym samym nie podlega obowiązkowi zgłoszenia do odpowiedniego organu w myśl art. 30 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zwana dalej Prawem budowlanym. Dlatego prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i M. G.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Nr [...]. W związku z ww. wyrokiem organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia daty wykonania przedmiotowego miejsca postojowego. Po dokonaniu tych ustaleń (wedle oświadczenia inwestora utwardzenie powstało w 2002 r., natomiast wedle skarżących – w listopadzie 2003 r.), decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], WINB ponownie utrzymał w mocy decyzję PINB w P. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. i M. Gałązka, uchylił decyzję Nr [...]. Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 28 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego - odmówił wydania zakazu użytkowania i likwidacji samochodowego miejsca postojowego wydzielonego na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, uwzględniając zalecenia zawarte w ww. wyrokach WSA w Warszawie, stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania zakazu użytkowania i likwidacji samochodowego miejsca postojowego wydzielonego na działce nr ewid. [...] położonej w P. przy ul. [...]. W jego ocenie roboty, polegające na wyłożeniu pasa ziemi kamieniem polnym, nie wymagały pozwolenia, bądź dokonania zgłoszenia. Jednocześnie wskazał, iż z mapy do celów projektowych stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2003 r. wynika, że plan zagospodarowania przedmiotowej działki przewiduje utwardzenie działki nr [...] wzdłuż granicy działki A. i M. G.. Zdaniem organu II instancji wyłożenie terenu kamieniem polnym nie oznacz, że doszło do budowy nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec tego nie można zarzucić B. i M. O. dopuszczenia się samowoli budowlanej. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii parkowania samochodu na działce inwestorów stwierdził, że bez względu na to czy parkowanie odbywa się na miejscu utwardzonym (co w języku potocznym można nazwać miejscem postojowym) jest obojętna z punktu widzenia Prawa budowlanego, a tym samym nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Decyzji tej zarzucili naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust 2 pkt 5 Prawa budowlanego znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) w zakresie nie zgłoszenia robót budowlanych dotyczących samochodowego miejsca postojowego do właściwego organu. Ponadto wskazali, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 244 k.p.c., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też jego błędnej oceny prawnej. W ich ocenie sześcioletni okres prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie nie pogłębia zaufania strony do organu Państwa, co narusza art. 8 k.p.a. Ponadto decyzja narusza: art. 106 k.p.a., ponieważ została wydana bez współdziałania (uzgodnienia) z państwowym organem straży pożarnej, co do możliwości zlokalizowania miejsca postojowego dla samochodu ciężarowego w odległości 6 m od pierwszego okna naszego domu mieszkalnego; art. 16 k.p.a. poprzez nieposzanowanie zasady trwałości prawnej w stosunku do ostatecznych decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], oraz z dnia [...] września 2006 r., Nr [...]; a także art. 107 § 3 k.p.a. z racji pominięcia stanu faktycznego dot. robót budowlanych związanych z utwardzeniem betonem pasa gruntu o długości 1,50 m na działce nr [...], pozostałym po przesuniętym tymczasowym garażu blaszanym. Zdaniem skarżących dodatkowy wjazd-zjazd i brama wjazdowa od strony drogi wewnętrznej (działka nr [...]) na działkę nr [...], oraz przedmiotowe miejsca postojowego dla samochodu ciężarowego naruszają przepisu rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 217), ponieważ ww. prace budowlane pozostają w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. Organ odwoławczy również nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyrokach w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 359/07, VII SA/Wa 190/08. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organu obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W art. 7 k.p.a. została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracyjnym ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wymaga przede wszystkim ustalenia dwóch podstawowych dla sprawy faktów, a mianowicie - daty powstania utwardzenia gruntu oraz czy plan zagospodarowania działki nr [...] stanowiący załącznik do decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2003 r. o pozwoleniu na budowę garażu blaszanego – przewidywał na działce nr [...] budowę miejsca postojowego bądź wykonanie prac budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. W ocenie Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości ani daty postania przedmiotowej inwestycji, ani tego czy ww. plan zagospodarowania uwzględniał budowę samochodowego miejsca postojowego bądź utwardzenia działki w miejscu, w którym faktycznie przedmiotową inwestycję zrealizowano. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 359/07 organy administracyjne w przedmiotowej sprawie były obowiązane ustalić datę realizacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ okoliczność ta ma niewątpliwe znaczenie dla wyniku sprawy, z uwagi na nowelizację przepisów art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wedle oświadczenia inwestora utwardzenie powstało w 2002 r., natomiast wedle skarżących – w listopadzie 2003 r. Po uzyskaniu tych informacji organ nie wskazał, której ze stron dał wiarę, a tym samym nie ustalił w jakiej dacie został zrealizowany przedmiotowy utwardzony pas gruntu. A zatem organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który ma z kolei wpływ na dokonanie prawidłowej subsumcji przepisów Prawa budowlanego sprzed, bądź po nowelizacji Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajduje się mapa projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiąca załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1998 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego oraz inne bliżej nieokreślone mapy obrazujące zagospodarowanie ww. działki, na których brak jest przewidzianego utwardzenia gruntu wzdłuż granicy z działką nr [...]. A zatem wbrew twierdzeniom organu administracyjnego w aktach sprawy brak jest mapy zagospodarowania działki, która przewidywałaby takie utwardzenie w określonym miejscu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wykazuje się niekonsekwencją, ponieważ przytacza orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wypowiadało się na temat utwardzenia terenu w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast jako podstawę merytorycznej oceny charakteru ww. inwestycji organ odwoławczy przyjmuje porządek prawny po ww. nowelizacji, którą wprowadzono obowiązek zgłoszenia zarówno budowy samochodowego miejsca postojowego (art. 29 ust. 1 pkt 10), jak i robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 30 ust. 2 pkt 5). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy błędnie powołał się ww. orzecznictwo, skoro w świetle cytowanych przez organ przepisów Prawa budowlanego stało się ono nieaktualne. Ponadto wątpliwości budzi zastosowanie przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego po nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., które weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r., w sytuacji gdy nie przesądzono w jakiej dacie powstało ww. utwardzenie gruntu. A zatem organy winny ustalić czy przedmiotowe utwardzenie powstało przed 11 lipca 2003 r., czy po tej dacie, ponieważ ta okoliczność ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W przedmiotowej sprawie wyjaśnienia wymaga również kwalifikacja przedmiotowej inwestycji, tzn. czy jest to miejsce postojowe dla samochodów lub utwardzenie gruntu na działce budowlanej. Organy obu instancji uznały, że pas terenu wyłożony obrzeżem betonowym i wyłożony kamieniem polnym nie stanowi miejsca postojowego i nie podlega obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10. Organy te nie uzasadniły swojego stanowiska oraz nie odniosły się do oświadczenia inwestora zawartego w protokole z oględzin działki nr [...] przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] stycznia 2005 r., z którego wprost wynika, że utwardzony pas ziemi wzdłuż granicy z działką nr [...] służy m.in. do postoju samochodu. Ponadto pominęły rozliczne pisma strony skarżącej, która wskazywała na parkowanie na przedmiotowym utwardzeniu samochodów. A zatem nie wiadomo z jakich względów organ odwoławczy i organ I instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z miejscem postojowym. Ponadto organy administracyjne w przedmiotowej sprawie nie ustaliły i nie wypowiedziały się, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza art. 30 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z tym przepisem utwardzenie działki budowlanej wymaga zgłoszenia. Z tych względów, organy administracyjne winny dokładnie ustalić czy określone miejsce służy do postoju samochodu, a jeżeli tak to winno być ono wydzielone prawnie od pozostałej części działki, w tym od pozostałej części utwardzonego gruntu, który nie służy do celów postojowych lecz ewentualnie do dojazdu do miejsca postojowego. W przedmiotowej sprawie możemy więc mieć do czynienia z miejscem postojowym, które może obejmować całość lub część utwardzonego gruntu na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...]. Organy administracyjne przeprowadzając ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie winny wyjaśnić dokładnie ww. wątpliwości mając na względzie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w szczególności, że dotychczas przeprowadzone postępowanie administracyjne, pomimo, iż zapadły w sprawie wyroki sądu administracyjnego, było przeprowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a. Należy bowiem uznać, że działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie nie pogłębiły zaufania obywateli do organów Państwa, jako naczelnej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.