VII SA/Wa 1831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej Kpa - po rozpatrzeniu odwołania E. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na budowę komory startowej oraz tymczasowej drogi technologicznej wraz z przebudową oraz likwidacją istniejącej, kolidującej z konstrukcją komory infrastruktury, w zakresie likwidacji i przebudowy: sieci energetycznej i oświetlenia ulicznego oraz likwidacji: sieci i przyłączy gazowych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, teletechnicznych i przyłączy energetycznych - realizowanych w ramach zadania: "Modernizacja linii kolejowej [...] - [...] etap II, Lot [...] - odcinek [...][...] – L. ze stacją L. oraz budową części podziemnej dworca L., przeznaczonej dla odprawy i przyjęć pociągów oraz obsługi podróżnych oraz przebudową układu drogowego i infrastruktury wokół multimedialnego dworca L. - budowa zintegrowanego węzła przesiadkowego nad i pod ul. N." - umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego E. S.A. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że E. S.A. nie była uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., bowiem organ wojewódzki wskazał, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje nieruchomości, na terenie których jest zlokalizowana. GINB wskazał, że E. S.A. swój interes prawny w omawianej sprawie wywodzi z prawa użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w L. oraz z prawa własności do budynków położonych na tej działce, przy ul. T.w L.. Spółka wskazała też na emisję pyłów, gazów oraz hałasu, jaka występuje przy realizacji tego typu inwestycji, jak i w okresie późniejszej eksploatacji, a także na ryzyko negatywnego wpływu inwestycji na istniejące już na gruncie budynki, jak i na możliwość wzniesienia kolejnych obiektów, z uwagi na znaczną głębokość wykopu realizowanego w ramach inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że działka o nr ewid. [...] w L., na której zaprojektowana jest część kwestionowanej inwestycji - budowy komory startowej oraz tymczasowej drogi technologicznej wraz z przebudową oraz likwidacją istniejącej, kolidującej z konstrukcją komory infrastruktury - graniczy bezpośrednio z zabudowaną działką nr ewid. [...] odwołującej się. Natomiast z analizy projektu budowlanego, a w szczególności z projektu zagospodarowania terenu wynika, że powyższa nieruchomość nr [...] znajduje się w odległości od 20 do 40 m od granic spornej inwestycji. Podniósł ponadto, że projektowany obiekt nie pozbawia nieruchomości strony skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości. Dodatkowo wskazał, iż z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji, wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia zarówno na etapie budowy, jak i eksploatacji, nie spowoduje przekroczenia standardów i pogorszenia dotychczasowego użytkowania terenów. Jedynie na etapie realizacji inwestycji nastąpi zwiększone oddziaływanie, które nie spowoduje trwałych zmian w środowisku. Organ podniósł również, że fakt, iż w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dotyczącej spornej inwestycji E. S.A. przyznano status strony, nie przesądza o takim statusie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. W ocenie organu interes prawny skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie może wynikać również z art. 47 ustawy Prawo budowlane, bowiem instytucja zawarta w tym przepisie ogranicza jedynie czasowo korzystanie z nieruchomości, nie dotyczy natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej, iż interes prawny przysługuje jej na podstawie art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem przepis ten nie przewiduje ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej ze względu na infrastrukturę kolejową realizowaną na sąsiedniej nieruchomości. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 . złożyła E. S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kpa, - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności związanych z ustaleniem interesu prawnego skarżącego, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podniesionych we wniesionym odwołaniu, - naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa poprzez pominięcie przez organ niektórych okoliczności podniesionych we wniesionym odwołaniu potwierdzających istnienie interesu prawnego skarżącego oraz poprzez pobieżne odniesienie się do pozostałych podstaw uznania skarżącego za stronę postępowania. Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Kpa poprzez nieuprawnione rozpatrywanie okoliczności, czy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomości należące do skarżącego, podczas gdy powyższa okoliczność stanowi przesłankę ustalania kręgu podmiotów w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Skarżąca spółka podniosła, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzednią decyzję GINB z dnia [...] września 2012 r., wskazał, że kwestionowana inwestycja wymagała udziału społeczeństwa, wobec czego krąg stron postępowania z uwagi na treść art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego winien zostać ustalony na podstawie art. 28 Kpa. Skarżąca spółka podniosła, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji przedstawiła cztery regulacje stanowiące materialno-prawną podstawę istnienia jej interesu prawnego. Spółka wskazała, że na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu uchwalenia planu sporna inwestycja znacząco wpłynie na możliwość uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla własnej nieruchomości, bowiem z uwagi na treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każdorazowa ocena możliwości wydania dla skarżącej spółki takiej decyzji będzie doznawać ograniczeń z tytułu istniejącej już wtedy w tzw. obszarze analizowanym zabudowy zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca podniosła, że sporna inwestycja bezpośrednio oddziaływuje na jej nieruchomość poprzez ograniczenie prawa do jej zabudowy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym z § 12 rozporządzenia. Skarżąca swój interes prawny wywodzi także z art. 47 Prawa budowlanego, wskazując, iż na podstawie tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł w czasie trwania budowy nakazać udostępnienie inwestorowi nieruchomości skarżącej oraz zlokalizowanych na niej budynków, o ile okaże się to niezbędne. Podniosła również, że jej interes prawny wynika też z art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, który wyraźnie przewiduje ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości ze względu na infrastrukturę kolejową realizowaną na sąsiedniej nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., którą organ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., uznając, że odwołującej się od tej decyzji E. S.A. nie przysługiwał przymiot strony. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2738/12, uchylającym poprzednią decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawo budowlane uregulowania zawartego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, natomiast w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa. Sąd podniósł, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zbadać przymiot E. S.A. na podstawie art. 28 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa administracyjnego. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, a więc interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości, ani hipotetyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r. IV SA 1132/00 Lex nr 81670, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. III SA/Wa 373/04 Lex nr 176658). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że E. S.A. nie wykazała własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy część spornej inwestycji zaplanowano na działce nr [...] w L., położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka. Jednocześnie wskazać trzeba, że przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w odległości od 20 do 40 m od granicy ww. działki nr [...]. Podkreślenia wymaga, że z samego faktu sąsiedztwa z nieruchomością objętą daną inwestycją nie wynika automatycznie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczową zatem kwestią dla wyjaśnienia, czy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony, jest ustalenie, czy istnieją konkretne normy prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji. Wskazać należy, iż rację ma skarżąca twierdząc, iż zabudowa zrealizowana na jednej nieruchomości może ograniczać możliwość zabudowy działki sąsiedniej, z uwagi na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Jednakże w niniejszej sprawie - zwłaszcza mając na uwadze odległość spornego przedsięwzięcia od granicy działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym E. S.A. – planowana inwestycja nie spowoduje żadnych ograniczeń w możliwości zabudowy działki strony skarżącej. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 12 rozporządzenia. Inwestycja nie pozbawia też powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, nie spowoduje też ponadnormatywnych uciążliwości. Z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] września 2010 r. nr 22/2010, ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji, wynika, że oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie budowy i eksploatacji nie spowoduje przekroczenia standardów i pogorszenia dotychczasowego użytkowania terenów. Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą, iż jej interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy mogą stanowić podstawę do przyznania przymiotu strony w postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nie zaś w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Źródła interesu prawnego w niniejszej sprawie nie może również stanowić art. 47 Prawa budowlanego, przewidujący możliwość wydania przez organ decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych ani art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, przewidujący uprawnienie zarządcy infrastruktury kolejowej do ustawiania zasłon odśnieżnych, zakładania żywopłotów oraz urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, za odszkodowaniem, na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Wskazać należy, że możliwość wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji w oparciu o art. 47 Prawa budowlanego czy też realizacja uprawnienia przewidzianego w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym istnieje wyłącznie potencjalnie, ma charakter czysto teoretyczny. Hipotetyczna zaś (a więc przyszła i niepewna) możliwość wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren działki strony skarżącej czy możliwość skorzystania przez zarządcę infrastruktury kolejowej z uprawnienia przewidzianego w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie stanowi dostatecznej podstawy do uznania interesu prawnego strony skarżącej w sprawie objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Strona skarżąca nie wykazała zatem indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, który uprawniałby do uznania ją za stronę postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Niewątpliwie skarżąca może być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla kwestionowanego przedsięwzięcia, jednakże samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej należy oceniać w kontekście interesu faktycznego. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).