VII SA/Wa 1836/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km 186+920.00 oraz 186+974.00 na stację paliw w miejscowości W., gmina W. stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku R. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na orzecznictwo sądowo - administracyjne, wskazał, że z definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204. poz. 2086 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, lecz jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200. poz. 1953 ze zm.). tj. od 9 grudnia 2003 r., wojewoda przestał być organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta. Jednocześnie organ wskazał, że art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący wyjątek od zasady, że organem administracji architektoniczno - budowlanej I instancji jest starosta, nie obejmuje swoim zakresem zjazdów do obiektów i urządzeń służących do utrzymania dróg i transportu. Skoro więc organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] na staję paliw w miejscowości W., gmina W. był Starosta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto organ wskazał, że dotychczas, wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie podlegała merytorycznej weryfikacji z punktu widzenia jej legalności ani przez sąd administracyjny, ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przedmiotowej sprawie zarówno decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2046/09 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/10 wydane były w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dotyczyły jedynie kwestii formalnych, tj. posiadania w sprawie przymiotu strony przez wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutu zaliczenia zjazdu do elementów drogi publicznej w załączniku do ustawy Prawo budowlane (obiekty kategorii IV) organ wskazał, że załącznik ten nie kreuje definicji zjazdu lecz jedynie określa przypisane mu współczynniki wielkości i kategorii obiektu, istotne dla ustalania wysokości opłat legalizacyjnych. Ponadto organ stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu istnieje możliwość odwrócenia skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wojewody [...]. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 294/09 organ wskazał, że wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu, jak również przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że naruszenie to pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Zauważył, że w związku z wpłynięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa jest rozpoznawana w II instancji przez ten sam organ. Pismem z dnia 10 maja 2011 r. poinformowano P. G. - pełnomocnika inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył R. S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 10 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pozbawienie strony czynnego udziału w toku postępowania nie skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej decyzji w sprawie, art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy art. 82 § 3 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, iż zjazd do stacji benzynowej nie stanowi obiektu służącego do utrzymania dróg publicznych krajowych i wojewódzkich oraz transportu drogowego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, iż skarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił pełnomocnika ustanowionego przez skarżącego, czym naruszył w sposób rażący zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Zatem w ocenie strony skarżącej powyższa decyzja w tym zakresie dotknięta była wada prawną skutkującą jej uchyleniem w całości i koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Dalej strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa sprawa była dwukrotnie kontrolowana zarówno przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2046/ 09 oraz VII SA/Wa 1454/10) i ani organ ani Sąd nie stwierdził naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów o właściwości. Ponadto skarżący podniósł, że przedmiot decyzji organu pierwszej decyzji mieścił się w normie przepisu art. 82 § 3 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem dotyczył obiektów i urządzeń służących do utrzymania tych dróg i transportu drogowego. Skarżący wskazał, że Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zjazdu, a jedynie w załączniku do tej ustawy wymienia się obiekty budowlane kategorii IV, to jest "elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły; wjazdy, zjazdy przejazdy perony i rampy." Zdaniem strony skarżącej powyższy zapis oznacza, że "zjazd" jest elementem drogi publiczne. Na koniec strona podniosła, iż nawet przy przyjęciu, że w sprawie występowałaby jedna z przyczyn stwierdzenia nieważności postępowania o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to biorąc pod uwagę przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., albowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Niniejsza sprawa sprowadzała się więc do oceny, czy decyzja administracyjna Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. S. pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] (dz. nr ew. [...]) w km 186+920.00 oraz 186+974.00 na stację paliw w miejscowości W., gmina W. nie narusza rażąco prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, które to postępowanie ma charakterze nadzwyczajny i odrębny od innych postępowań, ukierunkowany wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie nieważnościowe służy niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Przepis powyższy określa przypadki, w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Zasadnicze znaczenie w sprawie dla dokonania powyższej oceny okazała się mieć jednak tylko jedna przesłanka, uregulowana w pkt 1 § 1 art. 156 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając nieważność ww. decyzji Wojewody [...], uznał bowiem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowań, tj. w postępowaniu przed organem I instancji, postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych (wykładnia wyroku NSA z dnia 31 stycznia 1986 r. sygn. akt IISA 2307/85). W prowadzonym postępowaniu ustalono, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów publicznych z drogi krajowej Nr [...] na staję paliw w miejscowości W., gmina W. w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r. był Starosta. Należy bowiem zauważyć, że w związku z wejściem w życie w dniu 9 grudnia 2003 r. nowelizacji ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji, w sprawach dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Powyższą ustawą wprowadzono bowiem ustawową definicję zjazdu. Z definicji tej wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Definicja legalna pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych obowiązuje również przy ustaleniu organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do rozpoznawania spraw z tego zakresu w pierwszej instancji. Z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach z w zakresu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak zostało ustalone w definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych, nie stanowi części drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda, zatem, od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta (v. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 1 marca 2006 r" sygn. akt II OW 94/05). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza, że one również nie są zasadne. Wskazać bowiem należy, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji; aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. Wprawdzie organ przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji pominął pełnomocnika skarżącego, jednakże w związku z wpłynięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa była rozpoznawana ponownie, przez ten sam organ. Należy również zauważyć, że pismem z dnia 10 maja 2011 r. organ poinformował P. G. - pełnomocnika inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy. Ponadto Sąd stwierdza, iż zarzut skarżącego, iż weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne jest niezasadny. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę do działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż istnieje możliwość odwrócenia skutków prawnych wywołanych przez decyzję Wojewody [...]. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zjazdu, jak również przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 294/09). Na marginesie należy zauważyć, że prawidłowo organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie podlegała merytorycznej weryfikacji z punktu widzenia jej legalności ani przez sąd administracyjny, ani przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przedmiotowej sprawie zarówno decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2046/09 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/10 wydane były w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dotyczyły jedynie kwestii formalnych, tj. posiadania w sprawie przymiotu strony przez wnioskodawców. Z tych względów, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.