VII SA/Wa 1837/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. T. – H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez H. T.-H. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...][...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w Ś. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 315/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. L. i K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], GINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w Ś. Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego, zainicjowane wnioskiem K. L. i K. P. z dnia 4 wrzesnia 2015 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku K. L. i K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r.- utrzymał w mocy własne postanowienie. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 3027/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. i K. P. na postanowienie GINB z dnia [...] października 2015 r.(wyrok nieprawomocny) H. T. – H. (dalej wnioskodawczyni, strona) pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] wrzesnia 2015 r., znak: [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., znak: [...], GINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek H. T. – H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienie GINB z dnia z dnia [...] października 2015 r. (wydanego na wniosek K. L. i K. P.). Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się uchylenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r., wydanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując wadliwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z 21 kwietnia 2017 r., wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. Uzasadniając wydane postanowienie, organ wyjaśnił, iż K. L. i K. P. zaskarżyli postanowienie GINB z dnia [...] października 2015 r., do WSA w Warszawie. Jak podał organ przesłanki określone w art. 97 k.p.a. powodują konieczność zawieszenia postępowania. W punkcie 4 § 1 wskazanego artykułu, ustawodawca zobowiązał organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1087/15, GINB stwierdził, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. Złożenie skargi do sądu administracyjnego nie zostało wymienione pośród przesłanek negatywnych, uniemożliwiających wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu. Organ dodał, że zbieg postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został na gruncie przepisów regulujących te postępowania rozstrzygnięty poprzez jednolity instrument procesowy polegający na zawieszeniu jednego z tych postępowań do czasu zakończenia drugiego z nich. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 p.p.s.a., który dodatkowo zawiera zastrzeżenie, iż zawieszenie następuje jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości, wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz postanowienia go poprzedzającego z [...] kwietnia 2017 r., wskazując iż ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. postanowienia z [...] czerwca 2017 r. i odwieszenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła obrazę prawa procesowego: - art. 7 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, ponieważ GINB nie podjął świadomie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie słuszny interes Skarżącej, czym naraził się na zarzut nie przestrzegania prawa; - art. 8 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż prowadzone przez organ postępowanie administracyjne nie budzi zaufania Skarżącej do władzy publicznej; - art. 10 k.p.a, poprzez błędne jego zastosowanie, ponieważ Skarżącą pozbawiono możliwości udowodnienia swoich twierdzeń oraz złożenia wyjaśnień, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; - art. 12 § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, ponieważ brak było działania GINB w sprawie wnikliwie i szybko w celu skutecznej ochrony interesu prywatnego, tym samym nie została osiągnięta zasada końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie należąca do kardynalnych zasad dobrego postępowania; - art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 § 11 pkt. 4, poprzez brak ustalenia w postępowaniu administracyjnym przez GINB przymiotu strony Skarżącej, natomiast ustalenie interesu prawnego Skarżącej poza formą postępowaniem administracyjnego (tak w skardze), stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., co jest rażącym naruszeniem prawa; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, ponieważ GINB nie rozpatrzył z obowiązku całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy oraz nie zebrał materiału dowodowego znajdującego się w aktach sądowoadministracyjnych w NSA o Sygn. akt II OSK 43/16 w sprawie skargi kasacyjnej K. L. dotyczącej ostatecznej decyzji [...] WINB Nr [...] z dnia [...].02.2015 roku, a w szczególności na podstawie dokumentu tj. uzupełnienia skargi z dnia 27.07.2015, w której Skarżący wnosili do WSA we Wrocławiu o wydanie wyroku stwierdzającego nieważność w/w decyzji, ponieważ zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz podnosili zarzut zagrożenia życia i zdrowia, co miało wpływ na wynik sprawy; - art. 100 § 2 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak jego zastosowania, ponieważ każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca odniosła się do postawionych zarzutów, przedstawiając stan prawny i faktyczny sprawy od wydania decyzji przez [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było ustalenie, iż postanowienie GINB z [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania (zainicjowane przez K. L. i K. P.) zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, po uprzednim wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Organ wszczynając postępowanie na wniosek skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uznał, że niedopuszczalnym jest jego dalsze prowadzenie, w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tego postanowienia, i wobec tego zawiesił postępowanie nadzwyczajne z wniosku skarżącej. Podnieść należy, że kwestia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie stwierdzenia nieważności, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego - wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższe zagadnienie stało się przedmiotem analizy i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której w dniu 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z treścią której w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższej uchwale tutejszy Sąd, na mocy art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", jest związany, i pogląd ten w całości podziela. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale stwierdził ponadto, że skoro w art. 56 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Sąd wskazał następnie, że jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 P.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec tego, choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów. W ocenie Sądu zasadnie GINB wszczął postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, a następnie, z uwagi na wcześniejsze zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego, postanowił o jego zawieszeniu, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , do czasu zakończenia sprawy sądowej. Zwrócił uwagę należy, że postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące postanowienia GINB z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], nie zostało prawomocnie zakończone, w sprawie VII SA/Wa 3027/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, ale wyrok nie jest prawomocny. W tej sytuacji, za prawidłowe uznać należy działanie organów w zakresie zawieszenia, wszczętego na wniosek strony, postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym wobec ostatecznego postanowienia, ale w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej co do tego postanowienia (w rozpoznawanej sprawie zapadł już nieprawomocny wyrok przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie). Bez wątpienia występuje zatem zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie, bowiem jej rozpatrzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia będzie możliwe dopiero po wydaniu prawomocnego orzeczenia przez sąd odnośnie postanowienia GINB z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]. Słuszne było zatem stanowisko organu, gdyż wystąpił zbieg postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Za prawidłowe Sąd uznaje zawieszenie postępowania administracyjnego ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozpoznania skargi na postanowienie weryfikowane w tym postępowaniu. Zarzuty skargi są niezasadne, nie dotyczą one przedmiotu sprawy, a mianowicie zawieszenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.