VII SA/Wa 184/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2010 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił K. W. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i [...] w Ł. przy ul. K., według projektu zamiennego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2009 r. wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany inwestycji przy ul. K. w Ł. Organ wnioskujący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza rażąco przepisy prawa, gdyż wzniesienie obiektu zrealizowanego na jej podstawie spowodowało przesłonięcie komina w budynku przyległym do budynku inwestora. Zdaniem Wojewody [...] przeprowadzone postępowanie wykazało, że decyzja Starosty [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż projekt zagospodarowania działki został opracowany niezgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w konsekwencji decyzja wypełnia znamiona wskazane w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał nadto, że kwestionowana decyzja niespełna wymogu art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Budynek inwestora przylega ścianą graniczną do sąsiedniego budynku B.C., który jest zdecydowanie niższy, przy czym podwyższona ściana zasłoniła komin. Zaistniało w ten sposób naruszenie § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Fakt ten potwierdziły oględziny dokonane przez organ nadzoru budowlanego i protokół przeglądu kominiarskiego z dnia 28 sierpnia 2006 r. Przesłonięcie komina, przez ścianę budynku inwestora, narusza warunki prawidłowej eksploatacji komina (ciąg wsteczny) oraz warunki ochrony przeciwpożarowej, co powoduje zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz zagrożenie mienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.W. - inwestor, zarzucając bezpodstawne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zarzucił też powierzchowne zbadanie sprawy. Twierdził, że budynek przyległy do jego budynku nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę i użytkowanie. Natomiast sporny komin stanowi z uwagi na stan techniczny zagrożenie nie tylko jego użytkowników, ale także dla najbliższego otoczenia. Po rozpatrzeniu odwołania K.W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2004 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego, nakładając na inwestora m.in. obowiązek uzgodnienia planowanej inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz [...] Parkiem Narodowym, a także określił maksymalną wysokość części rozbudowanej budynku. Organ wskazał, że inwestor powinien był uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na planowaną rozbudowę budynku, którego nie posiadał. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż za takie uzgodnienie nie mogła być uznana istniejąca adnotacja na projekcie budowlanym "uzgodniono pod wzgl. Konserwatorskim" wraz z datą "19.07.2005 oraz 7.06.2006" i pieczątką Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Jednocześnie jednak, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego, dotyczącego naruszenia § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał bowiem, że analizie organu administracji architektoniczno-budowlanej podlega tylko i wyłącznie projekt budowlany. Skoro zatem projekt przewidywał, że komin na sąsiedniej nieruchomości spełnia określone w warunkach technicznych wymagania, to brak było podstaw do odmiennej oceny tego faktu. Poza tym, z literalnego brzmienia § 142 ust. 1 w/w rozporządzenia wynika, że zawarty w nim obowiązek dotyczy przewodów kominowych na nieruchomości inwestora. Odmienna interpretacja oznaczałaby uzależnienie realizacji zamierzenia inwestycyjnego od wcześniejszego przeprowadzenia przez inwestora robót budowlanych na cudzym gruncie. Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.C. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwość uzasadnienia oraz brak właściwej oceny całego materiału dowodowego. Pominięcie przy ocenie skutków wydania kwestionowanej decyzji istotnych kwestii, a uwypuklenie nieistotnych tj. brak uzgodnienia konserwatorskiego. Wskazała, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z przepisami o ochronie środowiska gdyż naraża jej rodzinę na uszczerbek w zdrowiu przez zasłonienie komina istniejącego od 50 lat oraz kumulację szkodliwych oparów samochodowych przez zakłócenie ruchu powietrza. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona, ale Sąd nie będąc związany zarzutami skargi – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie podzielił argumentacji w niej wskazanej. Na wstępnie zauważyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę, wszczęte zostało w wyniku pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki organu nadzoru budowlanego twierdził, że doszło do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, gdyż rozbudowanie przedmiotowego budynku spowodowało przesłonięcie komina w przyległym budynku należącym do skarżącej. Argumentację tę podzielił Wojewoda, stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] uznał, iż doszło do rażącego naruszenia § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ II instancji nie podzielił tej argumentacji, ale stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Starosty [...] z innej przyczyny. Tutejszy Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej zarówno przez organ I jak i II instancji. Należy podkreślić, że kwestionowana decyzja, wydana w oparciu o przepis art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, zatwierdzająca zamienny projekt budowlany, odnosiła się do decyzji Starosty w [...] z dnia [...] września 2005 r., co wynikało wprost z jej treści. W kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazano, iż warunki zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. pozostają be zmian. W ocenie Sądu wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności musiało obejmować zarówno decyzję podstawową z dnia [...] września 2005 r., jak i wydaną na podstawie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego decyzję ją zmieniającą z dnia [...] czerwca 2006 r. Bowiem obie te decyzje tworzą dla inwestora określoną sytuację prawną i odnoszą się do projektu budowlanego, którego rozwiązania techniczne i kształt ostateczny z nich wynika. Określona dokumentacja projektowo – techniczna (tworząca całość, uzupełniająca się) stanowi załączniki do obu tych aktów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie było możliwe kwestionowanie rozwiązań technicznych, bądź też wskazywanie na wadliwość prawną w odniesieniu do tylko jednej z decyzji. Mimo to taki, wadliwy sposób postępowania przyjęły organy w niniejszej sprawie, prowadząc postępowanie nieważnościowe tylko w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. . Należy zwrócić uwagę, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczyła korekty projektu technicznego rozbudowywanego budynku jedynie w nieznacznym zakresie. Przedmiotem zmian wprowadzonych w roku 2006r. było przeprojektowanie otworów na parterze budynku oraz otworu okiennego na piętrze, gdzie zamiast okna wprowadzono drzwi balkonowe i doprojektowano balkon. Zatem w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie wprowadzono żadnych elementów, które byłyby istotne z punktu widzenia skarżącej (nie przewidywała żadnych prac związanych z podwyższeniem ściany i zasłonięciem komina, bądź innych które miałyby wpływ na jego funkcjonowanie). Ta okoliczność była przecież istotą postępowania o stwierdzenie nieważności, jak również podstawową kwestią, którą w toku postępowania podnosiła skarżąca. Roboty budowlane związane z rozbudową budynku, przewidziane były w pierwotnym projekcie budowlanym i wynikały z decyzji je zatwierdzającej z dnia [...] września 2005 r. Tym niemniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji Wojewody, słusznie wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzania nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., z powodu naruszenia warunków technicznych wynikających z § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zasadnie podniósł, że dokumentacja techniczna przedstawiona do decyzji podstawowej z dnia [...] września 2005 r. nie wskazuje na takie naruszenie. Poza tym, z brzmienia § 142 ust. 1 w/w rozporządzenia wynika, że zawarty w nim obowiązek dotyczy przewodów kominowych na nieruchomości inwestora. Odmienna interpretacja oznaczałaby uzależnienie realizacji zamierzenia inwestycyjnego od wcześniejszego przeprowadzenia przez inwestora robót budowlanych na cudzym gruncie. Poza tym do rozbudowy przedmiotowego budynku w granicy z sąsiednią nieruchomością doszło po wcześniejszym uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych. Mimo prawidłowości tego poglądu organ II instancji stwierdził nieważność decyzji Starosty w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. z innych przyczyn. Wadliwość tę (w stopniu rażącym) upatrywał w braku decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnieniu projektu budowlanego z wymaganiami ochrony zabytków, wskazując jednocześnie, iż za takie uzgodnienie nie mogła być uznana istniejąca na projekcie budowlanym adnotacja "uzgodniono pod wzgl. Konserwatorskim" wraz z datą 19.07.2005 oraz 7.06.2006 oraz pieczątką Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Także i tej argumentacji Sąd nie podzielił. Po pierwsze dlatego, że pozostaje ona poza istotnymi z punktu widzenia stron kwestiami związanymi z funkcjonowaniem komina należącego do skarżącej, a to z kolei ma znaczenie dla oceny skutków ujawnionego naruszenia prawa i możliwości uznania, że decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego, bo jej funkcjonowanie nie da się pogodzić z praworządnością. Zdaniem Sądu brak uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w formie decyzji administracyjnej, nie stanowi w realiach tej sprawy powodu do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Nie ma bowiem żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż poza wadliwością formy w jakiej doszło do wyrażenia stanowiska Konserwatora Zabytków - nie było ono merytorycznie uzasadnione. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był związany wnioskiem o wszczęcie postępowania, ani przesłankami w tym wniosku wskazywanymi, to jednak organ nie mógł pominąć przyczyn dla których taki wniosek został złożony, ani okoliczności istotnych z punktu widzenia interesów stron. Te bowiem wpływają na ocenę społeczno – gospodarczych skutków stwierdzonych przez organ uchybień i wad w kontekście konieczności ich wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również stanowisko wyrażone w treści skargi przez B. C. Również jej zdaniem brak uzgodnienia projektu z Konserwatorem Zabytków w formie decyzji był nieistotnym uchybieniem, aczkolwiek w jej ocenie zasłonięcia komina skutkuje koniecznością wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.