VII SA/Wa 1848/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Spółki Wodnej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Sp. W. "E." w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania – umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. zawiesił postępowanie z wniosku J. H., R. H. i V. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki W. w km 38+050 w miejscowości S. i stacji transformatorowej 15/0,4 kV na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. - do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej W. H. W stosunku do ww. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Sp. W. "E.", reprezentowana przez J. H. W związku z powyższym GINB odwołując się do treści art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji (postanowienia) w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania, tj. podmiot który ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia (art. 28 k.p.a.). Jeżeli zaś organ zażaleniowy ustali, że osoba, która wniosła zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie jest stroną postępowania (tj. nie ma interesu prawego do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. umorzyć postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98; wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 285/10; wyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 386/09; wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/08; wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2008 r" sygn. akt VII SA/Wa 1375/08) wyjaśnił, że jednym z podstawowych jego obowiązków jest ustalenie, czy wnoszący zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest stroną postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Zdaniem organu interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Z powyższego wywiódł, że Sp. W. "E." nie posiada żadnego tytułu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do działek nr ewid. [...] i [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, gdyż analiza Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., V Wydział Ksiąg Wieczystych, wykazała, że właścicielami działki nr ewid. [...] są J. H., W. H. oraz V. T. Natomiast z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. wynika, że właścicielką działki nr ewid. [...] jest V. T. Z akt sprawy nie wynika również, aby Sp. W. "E." była właścicielką jakiejkolwiek innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Sp. W. "E." , która pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniosła skargę zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 100 § 2 i 3 w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., bez rozstrzygnięcia we własnym zakresie zagadnienia wstępnego, tj. sprawdzenia legalności wykonania, utrzymywania i eksploatacji przegrody ziemnej piaszczystej, przetamowującej koryto rzeki W. w km 40+950 na działce nr ewid. [...] obręb S. do poziomu o rzędnej 164.60m n.p.m. 2) art 81 ust 1 Prawa budowlanego oraz "par 3 pkt 1-20, par 4 , par 14, par 15 - par 24, par. 25 - par. 28 i innych" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że zarówno GINB, jak i Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylają się od dokonania we własnym zakresie sprawdzenia zasadności skargi Sp. W. "E." na bezczynność podległych organów nadzoru "w zakresie gospodarki wodnej oraz budowlanego" w ustaleniu legalności wykonania, utrzymywania i eksploatowania przeszkody ziemnej piaszczystej, przetamowującej koryto główne rzeki W. w km 40+ 950 w obrębie działki o nr ewid [...] obręb S. do poziomu o rzędnej (korony) 164.60 m n.p.m. Zdaniem skarżącej właściwe organy zamiast rozstrzygnąć we własnym zakresie usunięcie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważną szkodę dla interesu społecznego oraz niepowetowaną szkodę dla skarżących - prowadzą postępowanie wyjaśniające, czy skarżący, w tym Sp. W. "E.", posiadają przymiot strony w żądaniu sprawdzenia legalności wykonania i eksploatacji przeszkody ziemnej, przetamowującej koryto rzeki W. w km 45+950, powodującej szkody powodziowe. Zarzucili, że organy administracji "prawdopodobnie świadomie przewlekają procedowanie postępowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu, rzeczą sądu było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów oraz ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie GINB, którym po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu o zawieszeniu postępowania, umorzono na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten znajduje zastosowanie w szczególności w sytuacji, w której dochodzi do stwierdzenia przez organ, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wówczas prawidłowe orzeczenie to - umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W przypadku wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) – dochodzi zaś do wydania postanowienia o umorzeniu takiego postępowania. Zdaniem Sądu organ orzekł na zasadnie wskazanej podstawie prawnej. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. postępowanie zażaleniowe (z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) może zostać wszczęte wyłącznie na skutek takiego wniosku złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Postępowanie to może skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy i zakończyć się podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, tylko wówczas, gdy zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) złożone zostało przez stronę postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wniesiony zostaje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest zatem w pierwszym rzędzie ustalenie, czy pochodzi ono od podmiotu dysponującego przymiotem strony toczącego się postępowania. Jak wynika z akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z obowiązku tego wywiązał się, zbadał oraz prawidłowo ocenił, że odwołanie nie pochodzi od stron przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem "głównym" dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, czyli postępowaniem toczącym się na podstawie art. 28 i nst. Prawa budowlanego zatem krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu został jeszcze zawężony, poprzez unormowanie zawarte w art. 28 ust. 2 tej ustawy, w świetle którego stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał (czego skarżąca nie zakwestionowała), że Sp. W. "E." nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji tj. małej elektrowni wodnej na jazie rzeki W. w km 38+050 w miejscowości S. i stacji transformatorowej 15/0,4 kV na działkach o nr ew. [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. Organ szczegółowo opisał jakim podmiotom przysługiwał ten przymiot w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (J. H., W. H. i V. T.) i trafnie przeniósł te ustalenia na niniejsze postępowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wadliwego zawieszenia postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja GINB z dnia [...] października 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie rzeki W. w km 38+050 w miejscowości S. - wyjaśnić należy, że kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny Sądu, wobec ustalenia, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem o zwieszeniu postępowania pochodził od podmiotu nieuprawnionego do jego złożenia. Na marginesie jedynie należy zauważyć, w odniesieniu do sygnalizowanej w skardze przewlekłości postępowania w sprawie, że we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] października 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. podmioty z tym wnioskiem występujące tj. J. H., R. H. i V. T. wskazali na zgon W. H. i konieczność w związku z tym uaktualnienia kręgu stron postępowania w sprawie. W dalszej kolejności GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej, co jak wynika z akt sprawy nie nastąpiło, mimo podejmowanych przez organ czynności. Inicjatywa w tym zakresie pozostaje po stronie ww. osób, bowiem ustalenie następców zmarłej pozwoli organowi na dalsze procedowanie w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.