VII SA/Wa 186/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. W. i A. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 186/13 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – k.p.a.), odmówił zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. Nr [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. i M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, typ "[...]" w [...], w zakresie budowy szamba szczelnego oraz studni kopanej, z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestorzy nie doprowadzili inwestycji do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ uznał, iż zmiana sposobu doprowadzenia wody do obiektu oraz odprowadzenia ścieków, o którą wnoszą inwestorzy, nie jest dopuszczalna, ze względu na zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując § 33 i 34 planu miejscowego organ wskazał, iż źródłem zaopatrzenia w wodę powinien być wodociąg "[...]" oraz, że wykluczone jest stosowanie w nowych obiektach zbiorników wybieralnych na nieczystości płynne. [...]znajduje się w strefie [...] Uzdrowiska [...] w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Zatem stosowanie wysokich standardów w zakresie ochrony środowiska jest uzasadnione. Nadto organ wskazał, iż mimo nałożenia postanowieniem obowiązku doprowadzenia inwestycji do zgodności z planem, inwestorzy tego obowiązku nie wykonali. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. W. i M. W.. Odwołujący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla [...] narusza przepisy konstytucyjne oraz interes prawny mieszkańców tego obszaru (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2435/10, II OSK 288/10). W odwołaniu podniesiono, iż mimo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do czasu wybudowania kanalizacji i wodociągu zapewniającego dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków przez podłączenie do gminnej infrastruktury, właściciel powinien mieć prawo wybudowania szamba i studni głębinowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na obszarze będącym przedmiotem postępowania, obowiązuje plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...]( Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., Nr [...], poz. 1328). Stosownie do § 33 ust. 1 i ust. 2 ww. planu, podstawowym źródłem zaopatrzenia w wodę będzie istniejący wodociąg "[...]". W razie niemożności zapewnienia potrzebnych dostaw wody przez wodociąg "[...]", dopuszcza się możliwość zasilania wodociągu z dodatkowych ujęć. Zgodnie natomiast z § 34 ust. 1 i ust. 3 ww. planu miejscowego wszystkie obszary przeznaczone w planie na cele zabudowy powinny być wyposażone w zbiorczą kanalizację sanitarną. Wyklucza się, z wyłączeniem obiektów zabudowy zagrodowej lokalizowanej poza obszarami, o których mowa w ust. 1, stosowanie w nowych obiektach zbiorników wybieralnych na nieczystości płynne oraz indywidualnych urządzeń oczyszczania ścieków z rozsączkowaniem do gruntu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody [...] obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza lokalizowania studni kopanych, ani szamba na całym terenie, na którym obowiązuje plan. Skoro przepisy planu miejscowego zabraniają wprost jakiegoś sposobu realizacji inwestycji, to organy administracji architektoniczno-budowlanej zmuszone są odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] zauważył jednocześnie, że ustalenia planu miejscowego mogą być kwestionowane w postępowaniu, którego tryb przewiduje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wnieśli A. W. i M. W., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. zarzucili sprzeczność z przepisami prawa. Skarżący w skardze podtrzymali argumenty zawarte w odwołaniu z dnia 11 listopada 2012 r. Wskazali na naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Powołali wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. akt II OSK 2435/10, II OSK 288/10, zapadłych zdaniem skarżących w podobnym stanie faktycznym, a z których wynika, iż organy powinny udzielić pozwolenia budowlanego. Ponadto podnieśli, iż twierdzenie Wojewody [...], jakoby obowiązujący plan miejscowy nie dopuszczał lokalizowania studni kopanych, nie jest zgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Na wstępie wskazać należy, iż powoływane przez skarżących wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011r., sygn. II OSK 288/10 oraz z dnia 16 lutego 2011r., sygn. II OSK 2435/10 - nie zapadły na tle podobnego (a tym bardziej tożsamego jak twierdzi się w odwołaniu) stanu faktycznego. Tym niemniej wyroki te nie były przytoczone bezpodstawnie, albowiem wydane zostały przy zastosowaniu takiej wykładni prawa, która ma na względzie konstytucyjne zasady praworządności i proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, którą Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela. W przywołanym w skardze uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 2435/10 wskazano, na prawidłową ocenę kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu, że kwestionowana uchwała (wprowadzająca plan miejscowy) sformułowała zakaz budowy szamb bezodpływowych, nie przewidując uregulowań na okres do wybudowania na tym terenie systemu kanalizacji, "co jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK II 288/10 wskazano: " Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jednym z przejawów prawa własności jest możliwość zabudowy nieruchomości. Przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalający na odprowadzanie ścieków wyłącznie do kanalizacji wiejskiej lub co najmniej do zbiorczego zbiornika bezodpływowego ogranicza prawo własności obywateli. Troska o ochronę środowiska naturalnego może oczywiście uzasadniać wprowadzenie ograniczeń tego prawa. Przepisy ograniczające prawo własności należy jednak interpretować ściśle. Nie mogą być one źródłem dodatkowych ograniczeń prawa własności ponad te, które wynikają z nich wprost. Przyjęcie interpretacji, że przytoczone wyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przeszkodą w wydaniu pozwolenia na budowę szamba, w sytuacji, gdy nie została zrealizowana kanalizacja wiejska bądź bezodpływowy zbiorczy zbiornik na nieczystości oznaczałoby w istocie, że pośrednio wprowadzają one zakaz realizacji tego rodzaju inwestycji do czasu wykonania kanalizacji wiejskiej lub co najmniej zbiorczego zbiornika na nieczystości. Byłby to zakaz o nieokreślonym bliżej okresie obowiązywania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano bowiem daty wykonania kanalizacji lub zbiorczego zbiornika bezodpływowego na ścieki." Odnosząc te stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że działka inwestycyjna nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]stosownie do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...]Nr [...]z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., Nr [...], poz. 1328), położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, oznaczonym na rysunku planu symbolem M. Stosownie do § 33 ust. 1 i ust. 2 ww. planu, podstawowym źródłem zaopatrzenia w wodę będzie istniejący wodociąg "[...]". W razie niemożności zapewnienia potrzebnych dostaw wody przez wodociąg "[...]", dopuszcza się możliwość zasilania wodociągu z dodatkowych ujęć. Zgodnie natomiast z § 34 ust. 1 i ust. 3 ww. planu miejscowego wszystkie obszary przeznaczone w planie na cele zabudowy powinny być wyposażone w zbiorczą kanalizację sanitarną. Wyklucza się, z wyłączeniem obiektów zabudowy zagrodowej lokalizowanej poza obszarami, o których mowa w ust. 1, stosowanie w nowych obiektach zbiorników wybieralnych na nieczystości płynne oraz indywidualnych urządzeń oczyszczania ścieków z rozsączkowaniem do gruntu. Konstytucyjna ochrona prawa własności, zdaniem Sądu, sprzeciwia się takiej interpretacji wskazanych wyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która prowadziłaby w istocie do zakazu budowy budynków mieszkalnych na ternach na ten cel przeznaczonych, do bliżej nieokreślonego czasu wybudowania zbiorczej kanalizacji sanitarnej, oraz bez przewidzenia innych rozwiązań czasowych. Wykładnia tych przepisów planu miejscowego, uwzględniająca konieczność ochrony prawa własności, pozwala wyprowadzić z nich zakaz budowy indywidualnych urządzeń do zasilania w wodę i odprowadzania ścieków, tylko wówczas, gdy wodociąg i kanalizacja zbiorcza zostaną już zbudowane. Przepis § 34 ust. 1 ww. planu ma bowiem charakter intencyjny, posługuje się sformułowaniem - " powinny być wyposażone". Jednocześnie nie jest kwestionowane, że od roku 2000 na przedmiotowym terenie nie wybudowano wodociągu i kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Sądu ograniczenia budowlane zawarte w dalszych jednostkach redakcyjnych § 34 ww. planu, zabraniają budowania szamba indywidualnego, ale przy założeniu iż spełniony zostanie warunek z ust.1, to jest będzie istnieć zbiorcza kanalizacja sanitarna. Te same reguły wykładni należy odnieść do § 33 ust. 1 ww. planu przewidującego doprowadzenie wody do przedmiotowej działki inwestycyjnej za pośrednictwem wodociągu "Solec". W dniu 23 października 2009r. skarżącym udzielone zostało pozwolenie na budowę i zatwierdzony został projekt budowlany bez rozwiązania kwestii zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Podjęte obecnie przez skarżących próby rozwiązania problemu spotkały się z odmownym stanowiskiem organu. Stanowisko takie było naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że wadliwa była ocena organów, iż zamierzona przez skarżących inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku przepisami uchwały Rady Miejskiej [...]Nr [...]z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., Nr [...], poz. 1328). Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, organy zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawianą przez Sąd wykładnię przepisów prawa miejscowego, mających zastosowanie w sprawie. Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. , p.p.s.a.) – decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i 205 p.p.s.a.